La Hacienda Pública de la Unión Europea

Sección a la que pertenece el articulo: Unión Europea

Introducción

El proceso de integración europea ha supuesto la transferencia a la Unión de competencias tradicionalmente ejercidas por los Estados miembros y ha hecho necesario el desarrollo de una actividad financiera autónoma, cuyo instrumento principal es el presupuesto general. Aunque numerosas e importantes intervenciones económicas de la Unión se realizan mediante la regulación, el empleo de recursos presupuestarios resulta preciso para alcanzar los objetivos de algunas políticas comunitarias, tanto en el ámbito de la asignación de recursos como en el de la redistribución. Tal es el caso, sobre todo, de la política agraria y la de cohesión que, junto con otras, como la de investigación y desarrollo tecnológico y la de ayuda al desarrollo, dan al presupuesto general un carácter claramente operativo.
El presupuesto comunitario es de pequeño tamaño relativo y presenta importantes limitaciones para atender todas las tareas que cabría atribuirle dado el nivel alcanzado en la formación del mercado interior europeo, pero su estudio nos ofrece una aproximación privilegiada para conocer los progresos o el estancamiento de un proceso de integración que se ha visto salpicado de graves conflictos entre las instituciones y entre los Estados miembros en torno a la cuantía de los gastos, a su destino, a su régimen de financiación, a los mecanismos de decisión y a otras diversas cuestiones con cuya resolución se va definiendo, no sin vacilaciones, un modelo de integración federal en Europa. Además, el conocimiento de la forma en que se desarrolla la actividad financiera de la Unión, así como de sus potencialidades y condicionantes, resulta imprescindible para abordar el estudio y explicar la evolución de aquellas políticas comunitarias que se instrumentan, aunque sea parcialmente, mediante la movilización de recursos públicos.

La actividad financiera

La justificación más tradicional de la intervención pública en la economía se basa en la existencia de «fallos del mercado» que afectan a la asignación eficiente de recursos, a la distribución equitativa de la renta y a la estabilidad económica. Para corregir estos fallos y, por tanto, mejorar la eficiencia, la equidad y la estabilidad de la economía —mejora que se traducirá en un mayor bienestar general de la sociedad—, desde un enfoque normativo se defiende como necesaria la intervención de los poderes públicos, tanto en la definición del marco económico, como en el propio proceso económico. No obstante, hay que señalar que frente a este enfoque tradicional, el denominado enfoque positivo llama la atención sobre los «fallos del sector público», que pueden llegar a impedir la pretendida corrección o, incluso, agravar los fracasos del mercado.
Cabe preguntarse, en primer lugar, por qué la intervención pública en la economía puede permitir subsanar los posibles fallos del mercado. La clave se encuentra en que la acción pública se fundamenta en el principio de autoridad, de modo que la mayoría de las relaciones de la Administración pública con el resto de agentes económicos se sitúan en el ámbito del «no mercado», es decir, al margen de las reglas del intercambio voluntario. Así, las Administraciones públicas, para alcanzar los fines que se les atribuyen, se sirven de dos instrumentos básicos: el presupuesto y la regulación. La actividad presupuestaria supone la movilización de recursos financieros que son captados principalmente mediante tributos, de forma coactiva, y que se destinan a sufragar la carga de los diferentes bienes y servicios provistos públicamente —de forma gratuita—, así como a la realización de transferencias unilaterales al sector privado y a las empresas públicas. En tanto que la actividad reguladora de las Administraciones públicas engloba sus intervenciones no presupuestarias, desde la definición del marco general de actuación de todos los agentes económicos hasta el establecimiento de controles directos (prohibiciones y limitaciones) a tal actuación.
Dentro del sector público de cualquier país es habitual encontrar un gran número de gobiernos dotados de autonomía para establecer objetivos en sus respectivas áreas de competencias y para decidir la forma de alcanzarlos. Estos gobiernos, y la Administración pública a través de la que operan, se estructuran por niveles definidos según el ámbito espacial en el que cada uno puede ejercer su autoridad. Normalmente, se establecen tres niveles: nacional, regional y local, o en otros términos, superior, intermedio e inferior. En el nivel superior encontramos un único gobierno que extiende su influencia a todo el territorio nacional; en el intermedio, ya no opera uno, sino varios gobiernos, cada uno de ellos dentro de su respectiva área regional; en el inferior, existe un elevado número de gobiernos, que se corresponden con la división del territorio nacional en entidades locales. En el ámbito europeo, a estos tres niveles se superpone un cuarto, de carácter supranacional, que se desarrolla a partir de la creación de las Comunidades Europeas (CC.EE.) en los años cincuenta y alcanza su máxima expresión con la constitución de la Unión Europea (UE) mediante el Tratado de Maastricht, en vigor desde noviembre de 1993.
Del mismo modo que hay una justificación económica para la existencia del sector público, también la hay para su organización en distintos niveles, o sea, para el hecho de no encontrarnos con un único gobierno que haga que todas las decisiones públicas tengan una dimensión nacional. La tónica general en los estudios de este aspecto de la acción pública, encuadrados en el campo del federalismo fiscal, es la defensa de la descentralización de la función de asignación, junto a la centralización de las funciones de redistribución y de estabilización.
La propuesta de centralización de las funciones de redistribución y de estabilización se fundamenta en la previsible ineficacia de las políticas dirigidas a conseguir los objetivos de mayor igualdad y estabilidad en unas economías excepcionalmente abiertas y con gran movilidad de factores, como suelen ser las locales y regionales. Aunque conforme aumentan la apertura de las economías nacionales y el grado de movilidad del factor capital, el problema de la ineficacia afecta igualmente a los gobiernos estatales, en especial para la consecución de objetivos macroeconómicos propios al margen del contexto internacional, pero también para el logro de objetivos redistributivos de cierta entidad. Lógicamente, la ineficacia se reduce al incrementarse el tamaño de la economía sobre la que opera el gobierno responsable de estas funciones y disminuir, de este modo, tanto la movilidad interjurisdiccional de personas y de capitales, como las filtraciones interjurisdiccionales de demanda, tal como sucede cuando el ámbito de actuación es continental.
La conveniencia de la centralización o de la descentralización de la intervención pública en las tareas de asignación de recursos, ya sea mediante la prestación de servicios, la realización de operaciones de transferencia o la regulación de la actividad privada, depende del ámbito espacial de los problemas de asignación que motivan tales medidas de intervención. Ya que en caso de coincidir el área sobre la que se extienden los beneficios y costes sociales de una actuación pública con el área que delimita la comunidad política que tiene atribuidas las competencias correspondientes, el grado de adecuación de las decisiones públicas a las preferencias o necesidades de los individuos afectados será mayor que sí, como consecuencia de un exceso de centralización o de descentralización, no coinciden. El resultado serán unas decisiones de asignación más eficientes. De esta forma, puede afirmarse que cuanto mayor sea la diversidad de gustos de las diferentes comunidades nacionales, regionales o locales sobre lo que debería hacer el sector público en el terreno de la asignación de recursos, mayor será la ganancia de bienestar social que puede obtenerse al pasar de una toma centralizada de decisiones a una descentralizada conforme a los criterios que acabamos de apuntar. Por la misma razón, en el caso de que las preferencias resulten similares, pierde peso esta justificación de la descentralización, aunque se sigue manteniendo su defensa a partir de otros supuestos teóricos para hacer frente a lo que se considera una tendencia natural de los gobiernos a aumentar el tamaño de su presupuesto a costa de la sociedad civil (la amenaza del Leviathan) y a descuidar la eficiencia en sus actuaciones. En este caso, las ventajas de la descentralización se derivarían de la competencia fiscal que supuestamente induce la existencia de varios gobiernos que prestan iguales servicios en jurisdicciones distintas, de la mayor experimentación e innovación en la actividad pública que se puede derivar de este hecho, y de las mayores posibilidades de control de los ciudadanos sobre la toma de decisiones de los gobiernos al encontrarse más próximos a ellos.
No obstante, buena parte de las potenciales ganancias de eficiencia derivadas de la distribución de funciones entre los diversos niveles de gobierno pueden desaparecer cuando no existe una adecuada relación entre las decisiones que afectan a los gastos y las que afectan a los ingresos. En concreto cuando se produce la separación de las responsabilidades de gasto y de ingreso, y se atribuyen a niveles distintos de gobierno. En tal caso, las decisiones públicas adoptadas por los ciudadanos y sus representantes pueden resultar viciadas, ya que el gobierno que no es responsable de los ingresos, pero que tiene capacidad para tomar decisiones de gasto, tenderá a gastar de forma distinta y en mayor cuantía que si tuviese que asumir directamente los costes de la financiación, con el consiguiente deterioro de la eficiencia en la asignación de recursos.
Estas consideraciones sobre la distribución de funciones entre niveles de gobierno resultan perfectamente adecuadas para abordar la problemática de la integración en el seno de la Unión Europea. Así, a pesar de que este proceso de integración se encuentra fuertemente condicionado por factores políticos derivados de la propia historia europea, sobre todo por la tradicional división en Estados soberanos, en la práctica tiende a aproximarse a lo estipulado por la teoría del federalismo fiscal. Y ello no es casual, ya que los informes más relevantes dedicados al estudio de la integración europea en su dimensión pública, realizados desde los años sesenta, vienen a coincidir en la conveniencia de avanzar en esa dirección. En el ámbito de la asignación de recursos, la Unión asume competencias de regulación básica que afectan a la existencia de un mercado europeo y a las «reglas de juego» a las que deben ajustarse los distintos agentes económicos en ese mercado, interviniendo, por ejemplo, en la eliminación de las barreras al comercio y a la circulación de factores, en la defensa de la competencia y de los consumidores, y en la definición de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores. Igualmente, regula y lleva a cabo intervenciones financieras en algunos sectores en los que ello es necesario para la propia formación de un mercado europeo, como ocurre en el sector agrario; en algunas materias en que se producen importantes efectos externos internacionales, entre ellas la investigación y el desarrollo tecnológico, el medio ambiente y la formación profesional; y en la creación de redes transeuropeas de transportes y comunicaciones, que contribuyen a la integración de los mercados y aprovechan la existencia de economías de escala. También posee competencias en la representación exterior de los intereses comunes, por ejemplo en las políticas comercial, de desarrollo y pesquera. En todos estos terrenos la amplitud de las competencias de la Unión ha evolucionado con el tiempo, generalmente en la dirección de un incremento de su protagonismo. Además, se están dando pasos, con los Tratados de Maastricht y de Amsterdam, para dotar de competencias a los órganos de la Unión en la prestación de algunos de los bienes públicos más tradicionales, como la política exterior y de seguridad, y los asuntos de seguridad interior y justicia relacionados con la libre circulación de personas.
En materia de redistribución, las posibles ventajas de la centralización se ven contrarrestadas por la falta de medios y el desacuerdo de los Estados miembros, los cuales siguen ejerciendo esta competencia. Únicamente son destacables las acciones financieras dirigidas a apoyar el desarrollo de las regiones menos favorecidas o con problemas y a impulsar la integración laboral de ciertos grupos sociales con particulares desventajas, con el objetivo final de fortalecer la cohesión económica y social de la Unión; acciones que se vieron reforzadas especialmente a partir del Acta Única Europea (AUE). No obstante, ésta sigue siendo una importante debilidad que impide a la Unión llevar a cabo políticas redistributivas de dimensión europea acordes con la existencia de un mercado y una moneda únicos.
En lo relativo a las políticas macroeconómicas, las cuales caen dentro del ámbito de la función de estabilización al tiempo que tienen relación con alguno de los símbolos más tradicionales de la soberanía nacional —como la moneda—, se ha establecido ya, en 1999, de acuerdo con las previsiones del Tratado de Maastricht, una moneda única y unas políticas monetaria y de tipo de cambio comunes, así como una intensa coordinación y limitación de la autonomía de las políticas presupuestarias de los Estados miembros. Queda pendiente, sin embargo, la puesta en marcha de una auténtica política fiscal de la Unión que permita afrontar adecuadamente, junto a las políticas fiscales nacionales, los shocks asimétricos que pueden afectar a las economías europeas en el nuevo contexto de pérdida del tipo de cambio nominal como instrumento de ajuste macroeconómico por parte de los Estados miembros, dada la muy escasa movilidad laboral entre países y la reducida flexibilidad de precios y salarios. Téngase en cuenta a este respecto que frente a los Estados de carácter federal en que los gastos no financieros del nivel central de gobierno vienen a representar en torno al 25 por 100 del PIB, el gasto gestionado a través del presupuesto de las CC.EE. se sitúa en aproximadamente el 1,2 por 100 de su PIB (en Estados Unidos el gasto correspondiente al gobierno federal a mediados de los noventa alcanzaba el 23 por 100 del PIB y el del conjunto de los distintos niveles de gobierno el 43 por 100).
En su conjunto comprobamos que la Unión Europea se va dotando de las características propias de lo que en economía se entiende como una entidad federal y va aproximándose, aunque no sin dificultades, a lo que habitualmente prescribe la teoría con respecto a la distribución de funciones entre niveles de gobierno. Un término que hizo fortuna en el proceso de discusión del Tratado de la Unión Europea (TUE) en Maastricht, y que refleja el espíritu con el que se pretende dirigir este complejo proceso de delimitación de competencias entre la Unión y los Estados, es el «principio de subsidiariedad», según el cual las decisiones deben tomarse de la forma más próxima posible a los ciudadanos. Este principio ha de interpretarse como una llamada de atención contra la centralización excesiva y un mandato para que la distribución de responsabilidades entre ambos niveles de gobierno se adecué a las características técnico-económicas de los problemas que se aborden en cada caso.

Delimitación de la actividad financiera de la Unión Europea

La actividad financiera de la Unión Europea se desarrolla en gran medida a través del presupuesto, aunque no exclusivamente, ya que también incluye actividades de empréstito y préstamo y de transferencia de recursos que son realizadas fuera del mismo a través de instrumentos financieros ad hoc, así como a través del Banco Europeo de Inversiones y del Fondo Europeo de Desarrollo. Incluso la actividad presupuestaria se encuentra dividida entre el presupuesto general de las CC.EE. y el presupuesto de operaciones de la CECA. No obstante, el principal instrumento de esa actividad financiera, tanto por las funciones a las que atiende como por la cuantía de los recursos que canaliza, es sin ningún lugar a dudas el presupuesto general. Por ello, tras la panorámica de conjunto que ofrecemos en este epígrafe, en los siguientes nos ocuparemos exclusivamente de ese presupuesto.

La actividad presupuestaria

Dado que cada uno de los tres Tratados independientes por los que se crearon las Comunidades Europeas (CECA, CEE y Euratom) establecía sus propias disposiciones financieras, en las primeras etapas de su desarrollo coexistieron cinco presupuestos distintos. Esta situación se mantuvo hasta 1968, momento en el que el presupuesto general de las CC.EE., creado por el Tratado de fusión de los ejecutivos de 1965 —por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única—, sustituyó a tres de los presupuestos comunitarios existentes: el presupuesto administrativo de la CECA, el presupuesto de funcionamiento del Euratom y el presupuesto de la CEE. Posteriormente, en 1971, se integra también el presupuesto de investigación e inversiones del Euratom, como resultado del Tratado de Luxemburgo de 1970 —por el que se modifican ciertas disposiciones presupuestarias de los Tratados constitutivos—. Desde esa fecha, existen únicamente dos instrumentos presupuestarios: el presupuesto general de las CC.EE. y el presupuesto de operaciones de la CECA; sin embargo, esta situación se verá de nuevo modificada desde el momento en que, de acuerdo con las previsiones del Tratado de París, la CECA deje de existir y con ella su presupuesto, lo que sucederá a partir del año 2002. Los diversos organismos autónomos de la Comunidad, como la Agencia de Abastecimiento del Euratom, la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo, y el Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional, disfrutan igualmente de un régimen financiero autónomo y disponen de su propio presupuesto, aunque vinculado al presupuesto general.
En cuanto a la financiación de los gastos ocasionados por los dos pilares extracomunitarios de la Unión Europea (la política exterior y de seguridad común, y la cooperación policial y judicial), según establece el TUE reformado en Amsterdam, correrán a cargo del presupuesto general de las CC.EE., aunque cabe alguna excepción. Así, correrán a cargo de los Estados, con arreglo a una clave de reparto basada en el producto nacional bruto, los gastos derivados de las operaciones que tengan repercusiones en el ámbito militar o de defensa y aquellos otros gastos operativos en que el Consejo así lo decida por unanimidad.
El presupuesto general de las CC.EE. se rige por las disposiciones financieras de los Tratados (arts. 78 TCECA, 268 a 280 TCE y 171 a 183A TEuratom) y comprende las previsiones relativas a los gastos administrativos de la CECA y a los ingresos correspondientes, los gastos e ingresos de la CE y los del Euratom. Se trata de un presupuesto fundamentalmente operativo, reflejo del ejercicio por la Unión de las funciones que le han sido transferidas por los Estados miembros —cuya manifestación principal son las políticas agrícola y de cohesión—, y que se financia mediante un particular sistema de recursos propios. Presenta una importante peculiaridad en lo relativo a la atribución de la autoridad presupuestaria, ya que ésta se comparte entre el Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo. La importancia de este instrumento puede apreciarse, en una primera aproximación, por la cuantía de los créditos previstos para hacer frente a los pagos del ejercicio 1999, que ascienden a 85.558 millones de euros y equivalen al 1,1 por 100 del PIB de los Estados miembros. El presupuesto de operaciones CECA se mantiene independiente debido a la existencia de especificidades relevantes en los mecanismos de financiación y en la atribución del poder presupuestario, de acuerdo con lo establecido en el Tratado de París constitutivo de la CECA (arts. 49 y 50), frente a lo dispuesto en los Tratados de Roma constitutivos de la CEE y el Euratom. Se financia mediante la exacción CECA sobre el valor de la producción siderúrgica y de carbón, que constituye históricamente el primer impuesto verdaderamente comunitario, cuyo tipo no puede exceder del 1 por 100 (aunque tras sucesivas reducciones, se ha fijado en los ejercicios de 1998 y 1999 en 0 por 100); y mediante los recursos provenientes del resultado neto de las operaciones no presupuestarias del ejercicio (principalmente intereses procedentes de las operaciones financieras). La autoridad para establecer la exacción y para fijar los gastos que deben financiarse, así como para ejecutar el presupuesto, la ejerce la Comisión; no obstante, ésta intenta obtener siempre el acuerdo previo del Consejo y del Parlamento antes de adoptar formalmente el presupuesto. El destino de estos recursos es, sobre todo, cofinanciar junto a los Estados miembros ayudas sociales (jubilación anticipada, desempleo, traslado y reciclaje profesional), dirigidas a favorecer la readaptación de los trabajadores CECA que pierden su empleo como consecuencia de los cambios en la actividad o de la reestructuración de los sectores del carbón y del acero. También se destinan a financiar ayudas a la investigación en estos sectores y bonificaciones de intereses sobre los préstamos de reconversión concedidos por la CECA. El montante global previsto para estas operaciones en el ejercicio 1999 asciende a 196 millones de ecus, por lo que resulta manifiesta la escasa importancia relativa de la actividad presupuestaria realizada al margen
del presupuesto general. Además, mientras el tamaño del presupuesto general no deja de crecer, el del presupuesto CECA ha sufrido un continuo declive a lo largo de los años noventa y ha entrado de hecho en una etapa de extinción progresiva. Su evolución ha sido a grandes rasgos la siguiente: en los años cincuenta y sesenta se mantuvo en torno a los 45 millones de ecus, siendo a raíz de la crisis económica de los setenta y de los subsiguientes problemas que afectaron a la industria siderúrgica europea primero y a la minería del carbón después, cuando se produjo su crecimiento, pasando así de 61,7 millones de ecus en 1972 a 759,4 millones en 1984, hasta alcanzar su máximo en 1990 (806,4 millones de ecus), tras varios años de reducción.
Como es evidente, las características de estos presupuestos contrastan claramente con las habituales de los organismos internacionales, ya que frente al carácter operativo y a la disposición de recursos propios de los presupuestos de las CC.EE., los de los organismos internacionales son presupuestos de funcionamiento, total o predominantemente destinados a cubrir gastos administrativos, y se financian con cargo a las contribuciones directas o cuotas de sus Estados miembros, con la consiguiente dependencia financiera de ellos.

Las actividades de empréstito y préstamo

Las operaciones de empréstito y préstamo de la Unión Europea desarrolladas fuera del presupuesto general de las CC.EE. y del presupuesto operativo CECA, aunque contando con su garantía, incluyen cinco mecanismos de financiación distintos: empréstitos y préstamos CECA; empréstitos y préstamos Euratom; mecanismo de ayuda financiera a medio plazo a las balanzas de pagos de los Estados miembros; Nuevo Instrumento Comunitario (NIC); y empréstitos para conceder ayudas financieras a medio plazo a terceros países. Las bonificaciones de intereses en los préstamos concedidos a través de estos mecanismos, en caso de existir, se financian con cargo al presupuesto general, excepto en el caso de los préstamos CECA, que se cargan a su presupuesto de operaciones. A continuación exponemos los rasgos más característicos de estas actividades de empréstito y préstamo.
La CECA, conforme a lo dispuesto en su Tratado (arts. 54 y 56), concede préstamos destinados a financiar medidas de fomento de la inversión en las industrias del carbón y del acero o en otros sectores para facilitar la salida del acero comunitario, así como a financiar medidas de reconversión en coordinación con los Fondos estructurales (que incluyen el apoyo a la creación de nuevos empleos en sectores distintos a los del carbón y acero para los trabajadores de las industrias CECA que se quedan desempleados), y a financiar la construcción de viviendas sociales. Dichos préstamos son concedidos y gestionados por la Comisión, la cual, de acuerdo con las necesidades de cada operación de financiación, capta los fondos precisos a través de la negociación de empréstitos en los mercados financieros (no hay establecido un límite máximo a su volumen). Como en el caso del presupuesto de operaciones de la CECA, estas actividades financieras se hallan en proceso de extinción.
El Euratom, en virtud de lo establecido en su Tratado (art. 172) y tras una Decisión del Consejo en 1977, ofrece préstamos destinados a la financiación de proyectos de inversión para la producción de energía eléctrica en centrales nucleares y para instalaciones industriales del ciclo del combustible. Los préstamos son concedidos por la Comisión, y el Banco Europeo de Inversiones los gestiona como mandatario suyo. Al igual que en el caso de la CECA, los recursos se obtienen por la Comisión mediante la negociación de empréstitos en los mercados financieros, aunque en este caso existe un límite máximo a su importe que es fijado por el Consejo (4.000 millones de ecus).
El mecanismo de apoyo financiero a medio plazo a las balanzas de pagos tiene como finalidad prestar fondos a los Estados miembros con dificultades en sus balanzas de pagos. Se estableció en 1975, en el contexto de los problemas derivados del encarecimiento de los precios del petróleo, a través de un Reglamento del Consejo (con base en el art. 308 del TCE), vinculándose posteriormente al correcto funcionamiento del Sistema Monetario Europeo. La concesión de los préstamos va ligada a la adopción por el Estado miembro solicitante de medidas de política económica encaminadas a restablecer el equilibrio de su balanza de pagos, sobre cuya adecuación resuelve el Consejo, y una vez otorgados son gestionados por el Banco Central Europeo. Los fondos para esta finalidad se obtienen por la Comisión mediante la contratación de empréstitos en los mercados financieros. El total de préstamos está limitado a 16.000 millones de ecus, de los que un máximo de 14.000 millones puede provenir de los empréstitos y el resto del recurso a las aportaciones de los Estados miembros.
El Nuevo Instrumento Comunitario se creó mediante una Decisión del Consejo en 1978 (con base también en el art. 308 del TCE), renovada posteriormente en varias ocasiones. Sus objetivos son estimular la actividad económica y promover la inversión en la Comunidad, contribuyendo a reforzar la convergencia y la integración de las políticas económicas de los Estados miembros. Para ello, financia proyectos de inversión en los sectores energético e industrial, así como en infraestructuras, conformes con los objetivos de política económica de la Comunidad. La Comisión decide qué proyectos pueden recibir préstamos y el Banco Europeo de Inversiones los concede y gestiona en nombre de aquélla. Los recursos, al igual que en los casos anteriores, provienen de los empréstitos contraídos a tal efecto por la Comisión en los mercados financieros dentro de los límites establecidos por el Consejo en las Decisiones de creación (6.830 millones de ecus).
Los programas de empréstito para la concesión de ayudas financieras a medio plazo a terceros países son el resultado de distintas Decisiones del Consejo relacionadas con la política de cooperación de la UE, adoptadas en los años noventa con la finalidad de apoyar medidas de política estructural y de adaptación de algunos países a la economía de mercado: Europa Central y Oriental, Comunidad de Estados Independientes (antigua Unión Soviética) y cuenca mediterránea. Dado que estas operaciones cuentan con la garantía del presupuesto general y los riesgos inherentes a las mismas son muy elevados, se dotan anualmente sendas reservas al objeto de darles cobertura (Fondo de garantía referente a las acciones exteriores).
En el cuadro 1 puede verse la situación de los préstamos financiados con empréstitos, con referencia al volumen autorizado y al importe desembolsado pendiente de reembolso. Tal como se aprecia, los capitales pendientes se encuentran a considerable distancia de los límites máximos; además, en los últimos años las amortizaciones superan a las nuevas suscripciones, con lo que esa holgura se está ampliando. Ello se debe a que la actividad desarrollada por los mecanismos financieros tradicionales se ha reducido muy sustancialmente en los años noventa frente a los ochenta. Así, según datos de la Comisión correspondientes al importe de los contratos firmados: la media anual de préstamos concedidos por la CECA en los años ochenta se aproximaba a los 1.000 millones de ecus; el Euratom concedió su último préstamo en 1987, en tanto que con anterioridad había registrado operaciones de préstamo todos los años desde su creación, con un importe medio anual de 250 millones de ecus; el mecanismo de apoyo a las balanzas de pagos se ha utilizado únicamente a favor de Francia (en 1983), Grecia (en 1985 y 1991) e Italia (en 1993), con un valor total de los préstamos concedidos de 10.726 millones de ecus; el NIC no registra nuevos préstamos desde 1991, cuando desde el inicio de su actividad en 1979 había operado todos los años, con una cifra media anual de 477 millones de ecus; la ayuda a terceros países alcanzó su máximo en 1992, pero no ha dejado de operar desde su puesta en marcha en 1990, a razón de 580 millones de ecus de media por año.

Junto a los préstamos concedidos con cargo a fondos provenientes de empréstitos, a los que nos acabamos de referir, la Comunidad también concede préstamos y realiza operaciones de capital-riesgo con cargo a créditos presupuestarios, en el marco de los acuerdos de cooperación con terceros países. El saldo vivo de estos préstamos y operaciones integradas en el presupuesto general ascendía, al término de 1997, a 645,7 millones de ecus.

El proceso presupuestario

El proceso presupuestario del presupuesto general sigue un ciclo similar al de los presupuestos de cualquier Administración pública, con tres etapas claramente diferenciadas: la de elaboración y aprobación del presupuesto, la de ejecución y, finalmente, la de control. De ellas la primera, relativa al establecimiento del presupuesto, es la que tiene mayor trascendencia sobre el proceso de integración europea y la que ha presentado siempre mayor conflictividad; por tanto, es a la que dedicaremos mayor atención. Como es lógico, la concreción de estas etapas presenta importantes especificidades frente a otras Administraciones dado el peculiar entramado institucional que gobierna la Unión Europea.

Principios y aspectos formales del presupuesto

Los principios básicos por los que se rige el presupuesto general, establecidos en los Tratados y en el reglamento financiero, son los siguientes:

Unidad: todo ingreso o gasto comunitario debe figurar en el presupuesto.
Universalidad: los ingresos presupuestarios deben servir indistintamente para financiar todos los gastos del presupuesto (no afectación), y todos ellos deben estar inscritos íntegramente en el mismo, sin llevar a cabo compensaciones entre ingresos y gastos (no compensación).
Anualidad: las operaciones presupuestarias se referirán a un ejercicio anual.
Equilibrio: los ingresos consignados en el presupuesto deben ser iguales a los gastos.
Especialidad: cada crédito debe tener un destino determinado y estar afectado a un objetivo específico.
Unidad de cuenta: la totalidad de las operaciones presupuestarias se denominarán en euros (con anterioridad al 1 de enero de 1999 el presupuesto se expresaba en ecus).

La aplicación práctica de estos principios está sujeta sin embargo a ciertas excepciones que permiten adaptar la actividad financiera de la Unión a las necesidades que se derivan del cumplimiento de sus fines. Algunas de ellas, como las referidas al principio de unidad, se han podido comprobar en el epígrafe anterior; otras, de menor importancia, se relacionan con la necesaria flexibilidad presupuestaria para afrontar eficazmente circunstancias específicas. Así, en ocasiones, se producen afectaciones y compensaciones de ingresos y gastos, prórrogas de créditos a otros ejercicios, ampliaciones del plazo anual de ejecución o transferencias de créditos de unos capítulos o artículos a otros, por destacar los ejemplos más significativos.
El presupuesto general se estructura en seis secciones divididas en estados de ingresos y gastos, una para cada una de las instituciones básicas de la Comunidad: Parlamento (I), Consejo (II), Comisión (III), Tribunal de Justicia (IV), Tribunal de Cuentas (V), y Comité Económico y Social y Comité de las Regiones (VI). Dentro de cada sección, los ingresos y gastos se clasifican en líneas presupuestarias (títulos, capítulos, artículos y partidas) según su naturaleza y el uso a que se destinan.
En relación con los créditos presupuestarios para cubrir los gastos previstos, distingue entre créditos para compromisos (CPC) y créditos para pagos (CPP). Esta distinción juega un papel importante en el proceso presupuestario y su correcta identificación es necesaria a los efectos del análisis del presupuesto. Para ello debe empezarse distinguiendo entre créditos disociados (CD) y no disociados (CND): los primeros se utilizan para financiar actividades plurianuales en determinados sectores, y se dividen en créditos de compromiso (CC) y créditos de pago (CP); los segundos se utilizan para acciones anuales, y cubren los compromisos y los pagos relativos, al ejercicio corriente. Dentro de los CD, los CC permiten contraer, durante el ejercicio en curso, obligaciones legales para acciones cuya aplicación se extiende durante varios ejercicios, en tanto que los CP permiten financiar los gastos relativos a compromisos contraídos durante el ejercicio en curso y durante ejercicios anteriores. Por tanto, para cualquier ejercicio es posible conocer los créditos totales distinguiendo entre, por una parte, los créditos para compromisos (CPC = CND + CC) y, por otra, los créditos para pagos (CPP = CND + CP). En coherencia con el carácter de cada tipo de crédito, los ingresos presupuestarios se destinan a cubrir los CPP, en tanto que los CC serán financiados cuando los correspondientes CP se incluyan en el presupuesto.

La elaboración y aprobación del presupuesto

En el proceso de elaboración y aprobación del presupuesto la autoridad presupuestaria debe resolver dos cuestiones principales: en primer lugar, establecer la índole de los gastos que se han de realizar y, a continuación, determinar la cuantía de los gastos del ejercicio y los ingresos necesarios para afrontarla. Todo ello conforme a los principios presupuestarios antes señalados.
El proceso de establecimiento del presupuesto general ha sufrido importantes cambios desde los momentos iniciales de las CC.EE. conforme se ha ido modificando el reparto del poder presupuestario entre las instituciones. Así, de acuerdo con lo establecido en el Tratado de Roma, el poder presupuestario lo ejercía exclusivamente el Consejo, quien tenía la obligación de consultar al Parlamento sobre el proyecto de presupuesto y, en caso de que éste propusiese alguna modificación, debía proceder a una segunda lectura antes de aprobar el presupuesto definitivo, en el que podía incorporar o no las propuestas del Parlamento. Siendo con la entrada en vigor del Tratado de Luxemburgo de 1970 y del Tratado de Bruselas de 1975, por los que se modifican determinadas disposiciones presupuestarias y financieras de los Tratados comunitarios, cuando se fija el actual reparto del poder entre el Consejo y el Parlamento así como el vigente procedimiento. No obstante, el contenido y significado de algunas de las fases del proceso de establecimiento del presupuesto se ha visto afectado por los acuerdos que se han establecido entre las dos ramas de la autoridad presupuestaria, junto a la Comisión, para dar respuesta a los problemas surgidos en su aplicación, debiendo destacarse especialmente los Acuerdos interinstitucionales de junio de 1988 y de octubre de 1993.

El procedimiento presupuestario vigente

El establecimiento del presupuesto para cada ejercicio es el resultado de un complejo y prolongado proceso que refleja las especificidades del marco institucional de la Unión Europea y en especial el difícil equilibrio de poderes entre el Consejo y el Parlamento resultante de compartir la autoridad presupuestaria (arts. 272 T. CE, 177 T. Euratom y 78 T. CECA). Sus fases son las siguientes:

La Comisión elabora el anteproyecto de presupuesto, teniendo en cuenta la previsión de gastos hecha por cada institución comunitaria y las orientaciones establecidas por la autoridad presupuestaria, y lo presenta al Consejo.
El Consejo establece el proyecto de presupuesto (por mayoría cualificada) y lo transmite al Parlamento.
El Parlamento puede proponer modificaciones al proyecto relativas a los gastos obligatorios (GO) y efectuar enmiendas a los gastos no obligatorios (GNO), las cuales remite al Consejo.
El Consejo se pronuncia sobre las propuestas de modificación de los GO y toma la decisión final sobre los mismos. En relación con los GNO puede modificar las enmiendas del Parlamento. El proyecto de presupuesto modificado lo envía al Parlamento.
El Parlamento puede enmendar las modificaciones introducidas por el Consejo a sus primeras enmiendas a los GNO y adopta la decisión final sobre los mismos.

Una vez concluido el procedimiento, el Presidente del Parlamento declara definitivamente aprobado el presupuesto. Sin embargo, en caso de desacuerdo importante, el Parlamento puede rechazar el proyecto (por la mayoría de sus miembros y de las dos terceras partes de los votos emitidos) y solicitar que le sea presentado uno nuevo, lo que otorga al Parlamento una posición preponderante en el establecimiento del presupuesto. En el caso de que al inicio de un ejercicio no haya sido aprobado el presupuesto, se pone en marcha un sistema especial de autorización de gastos mensuales dentro del límite de la doceava parte de los créditos consignados en el presupuesto del ejercicio precedente, al objeto de permitir la continuidad de la actividad de las Comunidades.
Cada una de las fases se debe concluir según un calendario preciso que fijan los propios Tratados, aunque la práctica habitual desde 1977 se anticipa a los plazos oficiales, lo que permite ampliar el tiempo de que disponen el Consejo y el Parlamento en cada una de las etapas. Además, se producen distintas reuniones entre las dos ramas de la autoridad presupuestaria a lo largo del proceso, especialmente en su última fase, para aproximar sus posiciones.
Si a lo largo del ejercicio se presentan circunstancias inevitables, excepcionales o imprevistas, la autoridad presupuestaria puede aprobar presupuestos rectificativos y suplementarios, modificando en este último caso el importe total del presupuesto anual. Estos presupuestos están sometidos a las mismas normas de procedimiento.
Como se ha podido comprobar, en la delimitación de las competencias presupuestarias del Consejo y del Parlamento desempeña un papel clave la distinción entre GO y GNO, aunque más exactamente el T. CE se refiere a los primeros como aquellos gastos que resultan obligatoriamente del Tratado o de los actos adoptados en virtud de éste, quedando definidos los segundos por exclusión. Con respecto a los GO, el Parlamento sólo está facultado para proponer (por mayoría absoluta de los votos emitidos) modificaciones al Consejo, correspondiendo a éste, en su segunda lectura del presupuesto, la decisión final sobre los mismos. Los requisitos para la resolución por el Consejo de esas propuestas de modificación varían en función de que tengan por efecto aumentar o no el montante global de los gastos de una institución: si hay aumento, el Consejo sólo puede aceptar la propuesta por mayoría cualificada; si no lo hay, el Consejo sólo puede rechazar la propuesta por mayoría cualificada.
El poder del Parlamento es mayor en relación con los GNO. En este caso, el Parlamento tiene competencias para enmendar el proyecto del Consejo por mayoría de los miembros que lo componen. Posteriormente, aunque al Consejo en su segunda lectura le cabe modificar esas enmiendas por mayoría cualificada, el Parlamento (también en segunda lectura) toma la decisión final sobre estos gastos, pudiendo enmendar o rechazar por la mayoría de los miembros que lo componen y de las dos terceras partes de los votos emitidos las modificaciones a sus enmiendas introducidas por el Consejo. Sin embargo, estas competencias del Parlamento se encuentran limitadas por el tipo máximo de aumento de los GNO fijado por la Comisión, previa consulta al Comité de política económica, en función de tres parámetros económicos: la evolución del PNB de la Comunidad en términos reales, la variación media de los presupuestos de los Estados miembros y la evolución del coste de la vida en el último ejercicio. Este tipo máximo puede modificarse, estableciéndose uno nuevo, mediante acuerdo entre el Consejo —por mayoría cualificada— y el Parlamento —por la mayoría de los miembros que lo componen y de las tres quintas partes de los votos emitidos—.

El desarrollo del procedimiento en el período 1975-1988

Con la implantación del procedimiento que acabamos de presentar y la consiguiente doble autoridad presupuestaria, no tardaron en aparecer numerosos problemas en su desarrollo, con serios enfrentamientos entre el Consejo y el Parlamento.
Un primer conflicto surge por la falta de precisión de los Tratados sobre la distinción entre GO y GNO que, como ya hemos señalado, determina el reparto del poder presupuestario entre el Consejo y el Parlamento. Además, el Parlamento, deseoso de promover o de influir en determinadas políticas comunitarias y no disponiendo de poder legislativo para ello, optó por servirse de su poder presupuestario actuando en una doble dirección: por una parte, procedió a abrir y dotar de medios a numerosas líneas presupuestarias que, en algunos casos, suponían el inicio de nuevas acciones sin contar con un previo desarrollo legislativo del Consejo; por otra, estableció incrementos en los GNO que excedían del porcentaje máximo de aumento fijado según el procedimiento presupuestario. Estos problemas, que se inician ya en 1975, se agudizan especialmente tras la elección del Parlamento por sufragio universal en junio de 1979 al incrementarse su legitimidad y poder de influencia. Comienza desde ese momento un período, que llega hasta 1988, caracterizado por continuos incidentes, como el retraso en la aprobación del presupuesto y el recurso al régimen de doceavas partes provisionales, la no aprobación del presupuesto por el Parlamento y los recursos contenciosos ante el Tribunal de Justicia.
Algunos de estos problemas encuentran solución mediante el establecimiento de un compromiso entre las instituciones, que se plasma en la Declaración común del Parlamento, del Consejo y de la Comisión relativa a diferentes medidas dirigidas a garantizar un mejor desarrollo del procedimiento presupuestario, firmada en junio de 1982. En ella se precisa la definición de los GO, identificándolos con los que resultan necesarios para que la Comunidad pueda respetar sus obligaciones, internas o externas, tal como resultan de los Tratados o de los actos adoptados en virtud de los mismos; los demás gastos se consideran GNO. Sobre este mismo punto, recoge en un anexo la lista de todas las líneas presupuestarias existentes en 1982 y las divide entre GO y GNO, previendo un procedimiento concertado entre las tres instituciones para establecer la clasificación de las líneas presupuestarias nuevas o cuya base jurídica fuese modificada (entre los GO se incluyen los gastos del FEOGA-Garantía, determinadas líneas relativas al FEOGA-Orientación, la política pesquera y la política de cooperación con terceros países, así como los reembolsos a los Estados miembros y las garantías de empréstitos; en tanto que de los GNO destacan los gastos de los Fondos estructurales, las intervenciones en los ámbitos de la energía, la industria y la investigación y los gastos de funcionamiento). Además establece un nuevo mecanismo de concertación entre las tres instituciones para favorecer los acuerdos en la revisión del tipo máximo de aumento de los GNO, y reconoce la necesidad de una base jurídica distinta del presupuesto para la ejecución de los créditos relativos a cualquier nueva acción comunitaria «significativa» (medidas que concreten la aplicación de una política común y que se caractericen por su continuidad).
A pesar de este avance, desde 1985 a 1988 se plantearon graves dificultades en el desarrollo del procedimiento presupuestario, centradas en dos cuestiones: el porcentaje de aumento de los GNO y la insuficiencia de los recursos comunitarios.

Los acuerdos interinstitucionales de 1988 y 1993: disciplina y mejora del procedimiento

En febrero de 1988 el Consejo Europeo de Bruselas aprobaba las grandes líneas de la reforma financiera de la Comunidad y al poco tiempo, en junio de 1988, el Parlamento, el Consejo y la Comisión firmaban un acuerdo interinstitucional sobre disciplina presupuestaria y mejora del procedimiento presupuestario. En este acuerdo se establecieron nuevas normas de cooperación entre las tres instituciones sobre la base del principio de responsabilidad compartida en materia de disciplina presupuestaria, lo que supuso la apertura de una nueva etapa de pacificación del proceso de elaboración y aprobación del presupuesto.
El principal elemento del nuevo sistema de disciplina lo constituyen las Perspectivas financieras incluidas en el acuerdo, las cuales indican la magnitud y composición de los gastos previsibles de la Comunidad para los años 1988 a 1992 (en créditos para compromisos) y fijan los importes globales anuales de los GO y de los GNO (tanto en créditos para compromisos como en créditos para pagos).
La importancia del acuerdo viene dada por el hecho de que el Parlamento, el Consejo y la Comisión reconocen que cada uno de los objetivos financieros definidos en las Perspectivas representa un límite máximo anual de gastos para la Comunidad y se comprometen a respetarlos en los correspondientes procedimientos presupuestarios, sin perjuicio de los dispositivos de adaptación técnica (adaptación a la evolución del PNB y de los precios, así como a las condiciones de ejecución de los créditos) y de revisión previstos en el propio acuerdo. De este modo queda sin efecto el sistema de tipo máximo de incremento de los GNO previsto en el procedimiento, ya que el Parlamento y la Comisión aceptan su rebasamiento con la condición de que se respete el límite máximo de las Perspectivas financieras.
En relación con los GO, el acuerdo interinstitucional se ve reforzado por una Decisión del Consejo relativa a la disciplina presupuestaria (Decisión 88/377/CEE), fruto también de las conclusiones del Consejo Europeo de Bruselas y del consenso entre las instituciones, que introduce rigurosos controles del gasto del FEOGA-Garantía (nos referimos a ellos en el apartado dedicado a los gastos del presupuesto general).
De este modo, a partir de 1988 se produce una transformación sustancial de la dinámica del proceso de elaboración y aprobación del presupuesto: su función principal ya no era la fijación del porcentaje máximo de aumento de los gastos, sino la distribución de los recursos dentro de cada uno de los límites de las Perspectivas financieras de acuerdo con las prioridades de la política .comunitaria. Desaparece así la principal fuente de enfrentamiento entre las instituciones que persistía en el proceso presupuestario. Este nuevo clima de entendimiento entre los dos miembros de la autoridad presupuestaria también se vio favorecido por la ampliación de la colaboración interinstitucional al ámbito legislativo, en particular con el nuevo procedimiento de cooperación (art. 252 TCE) introducido por el AUE en 1986 y, posteriormente, por el procedimiento de codecisión (art. 251 TCE) que es introducido por el Tratado de Maastricht en 1993, con lo que se corrige en parte la falta de participación efectiva del Parlamento en esta decisiva dimensión de la actividad comunitaria. Finalizada la vigencia del acuerdo interinstitucional de 1988, tras más de dos años de tensas negociaciones entre las tres instituciones en los que volvieron a surgir las dificultades en el proceso presupuestario, en octubre de 1993 se firmó un nuevo acuerdo interinstitucional sobre disciplina y mejora del procedimiento presupuestario para el período 1993-1999, conforme con las conclusiones del Consejo Europeo de Edimburgo de diciembre de 1992. El elemento central del acuerdo lo constituyen, como en el anterior, las Perspectivas financieras, cuyos importes de nuevo se reconocen por las instituciones como límite máximo anual de gastos para la Comunidad entre 1993 y 1999.
El acuerdo de 1993 mantiene los grandes principios contenidos en el de 1988, pero introduce ciertas innovaciones, principalmente las siguientes: en relación con los GO, se crea un procedimiento de concertación previa a que el Consejo establezca el proyecto de presupuesto, lo que supone que el Parlamento obtiene un derecho de control sobre esta categoría de gastos que en última instancia es de la competencia del Consejo; en materia de disciplina presupuestaria, se refuerzan las disposiciones para garantizar el respeto del límite máximo de los recursos propios, de forma que en caso de que por razones coyunturales dicho límite, expresado en porcentaje del PNB de los Estados miembros, apareciera de antemano inferior al límite de gastos (CPP), este último se reduciría en consecuencia; en cuanto a la eventualidad de que sea preciso tomar nuevas iniciativas no previstas, se establece que antes de revisar las Perspectivas financieras se examinen las posibilidades de una reasignación de créditos, basándose en particular en las infrautilizaciones esperadas.
Además, el Consejo adoptó una nueva Decisión relativa a la disciplina presupuestaria (Decisión 94/729/CE), que sustituye a la de 1988, en la que se regula de nuevo el control de los gastos del FEOGA-Garantía y, como novedad, la constitución de reservas vinculadas a las acciones exteriores de la Unión para cubrir los riesgos inherentes a los nuevos retos asumidos en este terreno (estas reservas se incluyen en las Perspectivas financieras).
La Comisión Europea presentó en julio de 1997 la denominada Agenda 2000, en la que, junto a las propuestas de reforma de las políticas internas de la Unión y a los criterios para el proceso de ampliación, se ocupa del nuevo marco financiero para el período 2000-2006. Este marco se concibe conforme al modelo inaugurado en 1988 y tiene su plasmación más concreta en la propuesta de unas nuevas Perspectivas financieras para el citado período de siete años. Tras meses de intenso debate en el que se pusieron de manifiesto fuertes discrepancias entre los Estados miembros, el Consejo Europeo de Berlín de marzo de 1999 alcanzó un acuerdo global sobre la Agenda, y, por tanto, sobre las Perspectivas financieras, presidido por la voluntad expresa de introducir en el ámbito de la Unión un rigor presupuestario semejante al exigido en el ámbito nacional. El Consejo Europeo, en sus conclusiones, insta al Consejo a alcanzar un nuevo acuerdo interinstitucional con el Parlamento Europeo y con la Comisión que se ajuste a las magnitudes recogidas en estas Perspectivas, como síntesis que son de los difíciles acuerdos alcanzados por los Estados miembros en las políticas de gasto, sobre todo en materia de política agrícola e intervenciones estructurales. Por tanto, cabe esperar que el desarrollo del proceso presupuestario a medio plazo vaya a seguir presidido por el consenso entre las instituciones en torno a un marco financiero pactado.

La ejecución y el control presupuestarios

La Comisión, según los Tratados, tiene las competencias y es responsable de la ejecución del presupuesto, dentro del límite de los créditos autorizados y conforme a lo dispuesto en el Reglamento financiero; no obstante, en el ámbito de los ingresos por recursos propios y en determinados ámbitos específicos de gasto, como el FEOGA-Garantía y los Fondos estructurales, comparte la gestión con los Estados miembros. Las demás instituciones tienen derecho a ejecutar la sección del presupuesto que les corresponda.
La ejecución de los gastos comprende varias operaciones: en primer lugar, adoptar la decisión de comprometer el gasto; seguidamente, comprobar la existencia y las condiciones de los derechos de los acreedores y, por último, proceder a ordenar el pago de los montantes comprometidos y hacerlo efectivo. La decisión de comprometer el gasto tiene en ocasiones carácter político, en la medida en que quepa cierta posibilidad de elección sobre la oportunidad y características concretas del gasto a realizar. Por ello, en algunos casos de particular importancia, el Consejo se reserva el derecho a comprometer los gastos y, en otros, más numerosos, la posibilidad de modificar las decisiones de la Comisión cuando un Comité de gestión formado al efecto por expertos nacionales designados por los Estados miembros emita una opinión en tal sentido. De esta forma, la ejecución del presupuesto ha sido también fuente de enfrentamientos entre las instituciones, en la medida en que la Comisión no aceptaba la merma de sus competencias de ejecución; aunque tras la entrada en vigor del AUE la función de estos comités se ha regulado y los poderes de ejecución de la Comisión se han visto reforzados.
El control de la ejecución del presupuesto tiene una doble dimensión: interna y externa. El control interno implica el control previo de todas las operaciones de ejecución de ingresos y gastos, y es realizado por cada una de las instituciones ejecutivas, siendo responsabilidad del interventor correspondiente. En el control externo existe un cierto reparto de funciones, de modo que el Tribunal de Cuentas examina la legalidad y la regularidad de la ejecución presupuestaria y comprueba la buena gestión financiera de la Unión, en tanto que el control político lo realiza el Parlamento Europeo, principalmente a través del procedimiento de descargo que supone la aprobación de la gestión de la Comisión en la ejecución del presupuesto y el cierre del ciclo presupuestario. La competencia de estas instituciones en cuanto al control externo se extiende no sólo al presupuesto general, sino también a los presupuestos de los organismos autónomos, de la CECA y del FED, es decir, a la totalidad de los ingresos y gastos de la Unión.
Precisamente, es en el ámbito de la ejecución y control del presupuesto donde se ha producido el principal conflicto institucional de los últimos años, con el Parlamento Europeo y la Comisión como protagonistas. Conflicto que ha culminado con la dimisión en bloque de la Comisión tras el «informe sobre presuntos casos de fraude, mala gestión y nepotismo en la Comisión Europea», emitido en marzo de 1999 por un Comité de expertos independientes nombrado al efecto, en el que se atribuyeron responsabilidades específicas a algunos miembros de la misma y genéricas a su conjunto.
Ahora bien, la preocupación por el fraude y las irregularidades efectuados en perjuicio del presupuesto general es una constante desde hace años, ante los signos de su considerable importancia, lo que ha propiciado distintas iniciativas dirigidas a su erradicación. Destaca al respecto la creación en 1987 de la Unidad de coordinación de la lucha contra el fraude (UCLAF) en la Secretaría General de la Comisión y de equipos antifraude en diferentes Direcciones Generales, los cuales fueron posteriormente centralizados en la citada Unidad. No obstante, a raíz de las carencias de la UCLAF puestas de manifiesto por el Tribunal de Cuentas en un informe especial realizado en 1998 y tras varios meses de discusión en la que participaron todas las instituciones, la Comisión creaba en abril de 1999 la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude. Esta Oficina sustituye a la UCLAF y asume competencias adicionales que le permitirán realizar investigaciones en todas las instituciones de la Unión (lo que requiere un acuerdo interinstitucional para que resulte viable) y en los Estados miembros (siempre en relación con el presupuesto comunitario); además, la independencia en su funcionamiento viene salvaguardada por el control ejercido por un Comité de supervisión compuesto por personalidades independientes y cualificadas. Sin embargo, la peculiar complejidad de la ejecución del presupuesto general (piénsese en la política agrícola o en las intervenciones estructurales), unida a los naturales intereses de los distintos afectados por el mismo (empresas, Administraciones de los Estados y funcionarios y miembros de las instituciones comunitarias), convierten la erradicación del fraude y la corrupción en un objetivo prácticamente inalcanzable y en un instrumento propicio para el enfrentamiento político; ello a pesar de la gran sensibilidad de la opinión pública frente a las irregularidades en la administración de los recursos públicos y a la mejora de los instrumentos de lucha (favorecida por las nuevas disposiciones sobre la materia introducidas por el Tratado de Amsterdam —art. 280 T. CE—).

Los gastos del presupuesto general

El presupuesto general ha visto incrementarse continuamente sus dotaciones, desde su creación, hasta alcanzar los 85.558 millones de euros en créditos para pagos en el ejercicio 1999. En la medida en que, por regla general, el ritmo de crecimiento del presupuesto ha sido superior a la tasa de crecimiento del PIB comunitario, la importancia económica de aquél ha aumentado, pasando de representar el 0,6 por 100 del PIB, en 1973, al 1,1 por 100, en 1999; aunque desde el año 1993, en que alcanzó el máximo peso, se asiste a un claro estancamiento e incluso a un retroceso en los últimos años. Pero a pesar del enorme incremento en valores absolutos y de la duplicación del peso en términos de PIB, los grandes agregados del presupuesto no reflejan adecuadamente los notables avances que se han producido durante estos años en el proceso de integración. Ello es así por dos razones: en primer lugar, porque en diversos ámbitos en que los progresos han sido importantes —como el establecimiento del mercado interior y la unión monetaria— la intervención comunitaria no tiene reflejo presupuestario y, en segundo lugar, porque la evolución del gasto total no nos muestra los importantes cambios habidos en la propia estructura del presupuesto.

La estructura del gasto en el presupuesto de 1999

En la actualidad, las dos grandes partidas de gasto del presupuesto general son la política agrícola común (PAC), que absorbe cerca de la mitad de los recursos del presupuesto comunitario a través del FEOGA-Garantía, y las intervenciones estructurales, a las que se destina algo más de la tercera parte. Los demás sectores en los que hemos agrupado el gasto tienen mucha menor importancia, siendo de destacar el escaso peso de los gastos administrativos, que confirma la caracterización del presupuesto comunitario como un presupuesto de intervención.

Estructura de los gastos del Presupuesto General 1999 (Créditos para pagos):

FEOGA-Garantía → 47.9%
Intervenciones estructurales → 35.8%
Investigaciones y desarrollo tecnológico → 3.5%
Otras políticas internas → 2.1%
Acciones exteriores → 5%
Gastos administraciones → 5.3%

Los gastos del FEOGA-Garantía se destinan a conceder ayudas directas a la renta de los agricultores (primas y pagos compensatorios), así como a atender las necesidades del sostenimiento de precios en los mercados de productos agrarios mediante la intervención (retirada, almacenamiento o transformación de productos) y las subvenciones a la exportación (restituciones), y a otras medidas complementarias relacionadas con el medio ambiente, la forestación y la jubilación anticipada. Los sectores que más recursos absorben son los de cultivos herbáceos —cereales, oleaginosas y proteaginosa— (44 por 100 del total), carne de vacuno (12 por 100) y leche y productos lácteos (6 por 100). En estos ámbitos de la política agraria la financiación comunitaria reemplaza totalmente a la nacional.
Las intervenciones estructurales incluyen, fundamentalmente, los gastos de los Fondos estructurales (91 por 100) y del Fondo de Cohesión (8 por 100). Los Fondos estructurales, por orden de importancia de los recursos que gestionan, son los siguientes: Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo Social Europeo (FSE), Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola-Sección Orientación (FEOGA-Orientación) e Instrumento Financiero de Orientación Pesquera (IFOP). Sus recursos se destinan a la cofinanciación, junto a las aportaciones de los Estados miembros, de acciones para favorecer, sobre todo, el desarrollo de las regiones más atrasadas o con problemas estructurales y la creación de empleo.
Los gastos en concepto de investigación y desarrollo tecnológico vienen a cubrir las necesidades derivadas de la aplicación del programa marco de investigación de la Comunidad y, en general, van destinados a actividades concertadas y cofinanciadas junto a otros organismos y a empresas privadas.
Dentro de la rúbrica de gasto que hemos denominado «otras políticas internas» se incluye una amplia variedad de acciones de poca importancia cuantitativa pero, en algunos casos, con gran incidencia en la evolución de las nuevas políticas internas de la Comunidad: educación, formación profesional, juventud, cultura, información y comunicación, dimensión
social y empleo, energía, medio ambiente, protección de los consumidores y protección de la salud, mercado interior, industria, mercado de trabajo e innovación tecnológica, y redes transeuropeas, entre otras.
Las acciones exteriores incluyen la ayuda que, en distintas modalidades y a través de numerosos acuerdos, la Comunidad concede a los países en vías de desarrollo y a otros terceros países, en especial los de Europa Central y Oriental y la Comunidad de Estados Independientes, los de la Cuenca Mediterránea y Cercano Oriente, y los países en vías de desarrollo de Asia, América Latina y África Austral. Su dotación no refleja la importancia real de la política comunitaria de ayuda al desarrollo, ya que no incluye la cooperación con los países ACP, que, como ya hemos señalado, se financia a través del FED al margen del presupuesto general. Incluimos también en esta rúbrica los gastos de la política exterior y de seguridad común, cuya importancia relativa es muy reducida.
Los gastos administrativos van destinados a atender las necesidades que se derivan del mantenimiento de la administración comunitaria (personal, inmuebles y otros gastos), sobre todo los ocasionados por el funcionamiento de la Comisión (65 por 100).
Finalmente, dentro de la última rúbrica de gasto que hemos especificado en el gráfico 1 (garantías, reservas y compensaciones), en el año 1999 se incluyen las dotaciones para garantías sobre empréstitos y préstamos. En otros años incorporaba, además, créditos para atender a los reembolsos a los Estados miembros por diferentes conceptos, como las compensaciones presupuestarias a los nuevos Estados miembros, la compensación por los gastos de recaudación de los recursos propios y el reintegro de los anticipos para cubrir la insuficiencia de los recursos propios en algunos ejercicios, y también para financiar la depreciación de las existencias de productos agrarios. Las reservas y provisiones para hacer frente a circunstancias imprevistas en el desarrollo de las distintas políticas se hallan incorporadas a las rúbricas específicas a que corresponden.
Esta estructura del gasto, al igual que el volumen del mismo, se ve modificada sustancialmente si en lugar de considerar los créditos para pagos tomamos los créditos para compromisos (véase cuadro 6). La disociación de los créditos afecta a todos los tipos de gasto excepto a los del FEOGA-Garantía, los administrativos y las garantías y reservas; de modo que en un presupuesto en crecimiento, en el que además se pretenden potenciar las medidas estructurales, la investigación, las otras políticas internas y las medidas exteriores, aquellos gastos pierden peso relativo mientras éstos lo ganan.

La evolución del gasto desde los años setenta

A la hora de estudiar la evolución del gasto conviene tomar los datos de ejecución (pagos efectuados), puesto que la imagen ofrecida por el presupuesto, tanto inicial como final, no refleja correctamente la verdadera actividad financiera realizada. Así, aunque en los últimos años la ejecución de los créditos para pagos se acerca en buena medida a las previsiones presupuestarias (la relación entre los pagos efectuados y el total de créditos disponibles se sitúa por encima del 90 por 100, con alguna excepción, desde 1983), en los años setenta era baja, con una relación entre pagos y créditos disponibles inferior incluso al 70 por 100. Además, habitualmente se produce una considerable dispersión en los niveles de ejecución de las distintas rúbricas de gasto, con variaciones importantes de unos años a otros en la posición relativa de cada una de ellas.
La estructura del gasto comunitario, si atendemos a los pagos anuales por grandes rúbricas de gasto como se hace en el cuadro 4, ha sufrido cambios importantes en los casi veinticinco años que transcurren de 1973 a 1997. Los más destacados son la pérdida de importancia relativa del gasto agrario y el incremento del peso de las intervenciones estructurales, próximos a los 30 puntos porcentuales en cada caso. En los demás sectores de gasto se produce, por una parte, el aumento del peso de la investigación y desarrollo tecnológico, las otras políticas internas y las medidas exteriores, y, por otra, la disminución del peso de las garantías, reservas y compensaciones y de los gastos administrativos. Ello quiere decir que, junto a la tradicional política agraria, la Unión Europea ha hecho un considerable esfuerzo por desarrollar otras políticas relacionadas con la cohesión y con la competitividad de la economía europea.
Esta evolución de la estructura del gasto ha seguido, sin embargo, un curso irregular, con frecuentes cambios de signo en la variación de la participación de los distintos sectores de gasto, y ha provocado numerosos conflictos entre las instituciones comunitarias (a los que ya nos hemos referido) así como entre los Estados miembros, especialmente en el desarrollo del proceso presupuestario durante el período de 1975-1988. Conflictos que se originan por la existencia de unos recursos limitados con los que deben atenderse las múltiples y crecientes necesidades de gasto —con respecto a cuya priorización existen discrepancias—, y por la desigual distribución entre los distintos países de las cargas y los beneficios del presupuesto comunitario.
Durante estos años el crecimiento de los recursos propios comunitarios resultaba insuficiente para afrontar la intensa presión al alza de los gastos que, en especial desde el comienzo de los años ochenta, se dio como consecuencia del afianzamiento de determinadas políticas preexistentes (políticas social y regional), del lanzamiento de nuevas políticas (política pesquera y política de investigación y desarrollo tecnológico), de la imposibilidad de controlar el gasto agrario y de la repercusión financiera de las ampliaciones de la Comunidad (Grecia, en 1981, y España y Portugal, en 1986).
La solución a estos problemas se abordó por parte de las instituciones comunitarias tanto desde la vertiente del ingreso como desde la del gasto. En relación con esta última, que es la que ahora nos ocupa, se realizaron intentos en 1979 y 1984 para introducir mecanismos de disciplina presupuestaria dirigidos a controlar el crecimiento de los gastos del FEOGA-Garantía y de los GNO, que fracasaron como consecuencia de la falta de compromiso de los ministros de Agricultura y del enfrentamiento entre Consejo y Parlamento.
Fue, finalmente, en 1988 cuando el Consejo Europeo de Bruselas, en el que se aprobaron las grandes líneas de reforma de las finanzas comunitarias, estableció un compromiso sobre la distribución global y el crecimiento controlado de los gastos. Ese compromiso suponía, sobre todo, la priorización de las políticas de cohesión (intervenciones estructurales) y el establecimiento de un dispositivo de disciplina para el control eficaz del gasto agrario. La traducción precisa de estas orientaciones se plasmó en el acuerdo interinstitucional sobre disciplina presupuestaria de junio de 1988, ya analizado, y en la Decisión del Consejo relativa a la disciplina presupuestaria (Decisión 88/377/CEE).
El elemento fundamental de disciplina en relación con los GNO lo constituían las Perspectivas financieras 1988-1992, dado que, como ya hemos expuesto, los objetivos que figuran en ellas para cada línea de gasto se aceptaban por el Parlamento y el Consejo como límites máximos anuales. Ahora bien, las dotaciones de créditos previstas para los Fondos estructurales, los Programas Integrados Mediterráneos, el Programa específico de desarrollo industrial para Portugal y el Programa marco de investigación y desarrollo tecnológico no sólo constituían límites máximos, sino verdaderos objetivos de gasto que ambas instituciones se comprometían a respetar; para los Fondos estructurales ello suponía garantizar la duplicación de los créditos de 1993 con respecto a 1987 (a precios constantes). Además, las Perspectivas financieras fijaban un límite máximo global de gastos (créditos para pagos) para cada año en porcentaje del PNB comunitario, estableciéndose en el 1,12 por 100 para 1988 y, tras sendos incrementos anuales, en el 1,17 por 100 para 1992, con un margen para imprevistos de 0,03 puntos.
En cuanto a los mecanismos de disciplina del gasto agrario, la Decisión establecía que el incremento de los gastos del FEOGA-Garantía (línea directriz agrícola de las Perspectivas financieras) no debía superar el 74 por 100 de la tasa de crecimiento anual del PNB de la Comunidad entre 1988 y el año de que se trate. Ello junto a medidas como la depreciación sistemática de las existencias agrarias, el reforzamiento y ampliación de los mecanismos dirigidos a limitar la producción («estabilizadores» y abandono temporal de tierras cultivadas), y el establecimiento de un sistema de alerta sobre la evolución de los gastos del FEOGA-Garantía. Adicionalmente se creaba una reserva monetaria para afrontar los efectos sobre el gasto agrario de los cambios significativos e imprevistos en la paridad ecu/dólar.
Este nuevo enfoque del control del crecimiento y distribución del gasto tuvo un éxito indiscutible, por lo que se siguió aplicando, conforme a las directrices aprobadas en diciembre de 1992 por el Consejo Europeo de Edimburgo, tras el nuevo acuerdo interinstitucional sobre disciplina presupuestaria de octubre de 1993 y la nueva Decisión del Consejo relativa a la disciplina presupuestaria (Decisión 94/729/CE). Como ya hemos expuesto, vuelven a adoptase unas Perspectivas financieras, ahora para el período 1993-1999, con características similares a las vigentes en el período anterior, y se vuelven a renovar también los compromisos de control del gasto agrario en el marco de la PAC reformada. En relación con las acciones estructurales, se prevé otra vez un fuerte incremento de las dotaciones, de tal forma que la dotación media anual del período 1993-1999 asciende a 25.000 millones de ecus frente a 13.000 millones de ecus del período 1988-1992 (ambos a precios constantes de 1992). El límite máximo de gastos (créditos para pagos) para 1999 se fija en el 1,24 por 100 del PNB comunitario, lo que implica un crecimiento de sólo 0,07 puntos porcentuales con respecto al final del anterior período de programación y supone un claro cambio de tendencia de la evolución del volumen de gasto comunitario. Conforme al acuerdo político alcanzado en el Consejo Europeo de Berlín de marzo de 1999, cabe esperar que los siete años comprendidos entre 2000 y 2006 estén presididos por una política de rigor presupuestario que se pretende sea compatible con el adecuado desarrollo de las políticas comunitarias y con el proceso de ampliación de la Unión a veintiún miembros. Una vez superados los profundos desacuerdos existentes entre Estados miembros, evidenciados en la discusión de la Agenda 2000, con toda probabilidad las tres instituciones protagonistas del proceso presupuestario asumirán, en el marco de un nuevo acuerdo interinstitucional, las Perspectivas financieras aprobadas en Berlín (cuadro 5). Si esto es así, se producirán importantes cambios en la estructura de los gastos del presupuesto general, tanto si se contempla exclusivamente la situación de los actuales quince miembros (EU-15), como si se considera la Unión ampliada (EU-21). Además, el anunciado rigor presupuestario se concreta en el hecho de que el límite máximo de gastos (créditos para pagos) para 2006 se fija en el 0,97 por 100 del PNB comunitario en el escenario EU-15, es decir, 0,27 puntos menos que al término de las Perspectivas 1993-1999; y aunque parte de ese ahorro se prevé destinarlo a atender los gastos derivados de la adhesión, en el escenario EU-21 ese límite queda tan sólo en el 1,13 por 100 de PNB.
Los principales cambios resultantes de la comparación de los créditos para compromisos previstos para el año 2006 en estas Perspectivas con los del presupuesto de 1999, se producen cuando analizamos el escenario sin ampliación (EU-15): aumentan su peso los gastos agrícolas —de forma especialmente acusada—, así como las acciones exteriores (incluyendo la ayuda preadhesión dentro de esta rúbrica), las políticas internas y los gastos administrativos; en contrapartida los gastos en intervenciones estructurales se reducen tanto en valor absoluto (10.100 millones de euros a precios de 1999, equivalentes al 26 por 100 de su dotación en el presupuesto vigente) como en peso, en lo que constituye uno de los rasgos más destacables de estas Perspectivas. Este «terremoto» que sacudirá la estructura del presupuesto en los próximos años tiene su origen, tanto en un cambio de prioridades en las políticas comunitarias, como en la reducción del gasto global (6.700 millones y el 7 por 100 del nivel de partida) que se acomete para hacer compatible la congelación del límite máximo de recursos propios (medido en términos del PNB de los Estados miembros) con la generación de disponibilidades de créditos para atender las nuevas cargas derivadas de la ampliación y para disponer de un margen amplio para imprevistos. Si analizamos el escenario con ampliación (EU-21), la estructura de los gastos varía en mucha menor medida; sin embargo, las intervenciones estructurales continúan perdiendo peso de forma significativa dentro de un presupuesto que ahora se incrementa globalmente en 10.100 millones de euros (el 10 por 100) con respecto al de 1999.

La financiación del presupuesto general

El sistema actual de financiación

El presupuesto se financia a partir de un variado conjunto de fuentes de diversa importancia, la mayor parte de las cuales se agrupan bajo la denominación genérica de recursos propios, quedando al margen las fuentes que hemos presentado agrupadas en la rúbrica de ingresos diversos y excedentes disponibles. Dentro de los recursos propios se distingue a su vez entre los llamados recursos propios tradicionales (derechos de aduana, cotizaciones del azúcar e isoglucosa y exacciones reguladoras agrícolas) y el resto, donde se ubican las fuentes principales que nutren el presupuesto: los recursos PNB y los recursos IVA.

Estructura de los ingresos del Presupuesto General 1999:

Exacciones reguladoras agrícolas → 1.1%
Cotizaciones del azúcar e isoglucosa → 13.9%
Derechos de aduana → 35.5%
Recursos IVA → 45.9%
Recursos PNB → 2.5%
Ingresos diversos y excedentes → 1.1%

Los recursos propios se definen como ingresos de naturaleza fiscal asignados a la Comunidad de forma definitiva para que financie su presupuesto y que le corresponden por derecho propio, sin necesidad de decisión posterior por parte de las autoridades nacionales. De esta forma la Comunidad adquiere uno de sus rasgos característicos: la disposición de medios de financiación propios e independientes de los Estados miembros, lo que le dota de autonomía financiera respecto de éstos. No obstante, los recursos propios son recaudados por cada uno de los Estados miembros de acuerdo con su propia normativa nacional, adaptada en su caso a las exigencias comunitarias, con la obligación de ponerlos a disposición de la Comisión.
Los recursos propios tradicionales son recursos propios por naturaleza, ya que en gran medida proceden directamente de la existencia de un espacio aduanero unificado y no es posible su atribución nacional. Se trata de ingresos altamente rígidos, concebidos con el fin de proteger el mercado comunitario de la competencia de terceros países y cuya evolución se ve afectada significativamente por el desarrollo de determinadas políticas, sobre todo la agraria y la comercial, lo que los hace poco aptos como base de la financiación del presupuesto. Por otra parte, los Estados miembros retienen en concepto de gastos de recaudación el 10 por 100 de los importes que deben ingresar por estos recursos.
Las exacciones reguladoras agrícolas son impuestos variables que gravan las importaciones de los productos agrarios regulados provenientes de terceros países, aunque también se incluyen en esta rúbrica cualesquiera otros derechos establecidos por la Comunidad para los intercambios con los países no miembros en el marco de la PAC. Su finalidad es contribuir a la protección y regulación de los mercados agrarios comunitarios, ajustando, de acuerdo con el principio de preferencia comunitaria, el precio de entrada de los productos importados al precio interno deseado. Su evolución puede verse afectada por factores muy diversos, entre otros la política de precios agrarios de la Comunidad, la fluctuación de los precios mundiales, la evolución de la cotización euro/dólar y la política comercial comunitaria.
Las cotizaciones del azúcar e isoglucosa son exacciones que gravan la producción de estos productos y, en el caso del azúcar, también su almacenamiento, estando obligadas a pagarlas las empresas del sector. Se establecieron con el doble objetivo de reducir los excedentes y cubrir los gastos de regulación y sostenimiento del mercado comunitario. Su evolución depende directamente del comportamiento de ambos sectores de producción.
Los ingresos por derechos de aduana se derivan de la aplicación del arancel aduanero común al valor en aduana de los productos importados de terceros países, así como de las exacciones aduaneras que gravan la importación de los productos del carbón y del acero regulados por el Tratado CECA y de las otras exacciones que las instituciones comunitarias pueden aplicar a los intercambios con terceros (como los derechos antidumping y los derechos antisubvención). Su comportamiento está condicionado por la evolución de las políticas comerciales autónoma y convencional de la Comunidad, particularmente por los compromisos alcanzados en las rondas negociadoras de la Organización Mundial de Comercio (antiguo GATT) y por las preferencias comerciales otorgadas para atender a los fines de la política de cooperación al desarrollo, además de por la evolución de la competitividad de la economía europea.
Los recursos propios IVA proceden de la aplicación de un tipo uniforme a la base armonizada del IVA de cada Estado miembro, determinada de modo uniforme con arreglo a normas comunitarias y limitada hasta el 50 por 100 del PNB de cada Estado. El tipo máximo de referencia que se aplica a la base IVA armonizada y nivelada de acuerdo con los límites vigentes es del 1 por 100; no obstante, los tipos efectivos varían entre Esta dos miembros como consecuencia de la corrección a favor del Reino Unido, el cual tiene derecho a una reducción de sus pagos por IVA. El establecimiento de límites a la base y la reducción del tipo uniforme, que se han producido en los últimos años, pretenden minimizar el efecto regresivo que este recurso introduce en la distribución de la carga del presupuesto, ya que, al gravar el consumo y las importaciones, la contribución de los Estados menos prósperos y con menor capacidad inversora y exportadora tiende a ser relativamente mayor. En contrapartida se ve debilitado su carácter de recurso propio, ya que la cuantía de los pagos a efectuar por cada Estado queda desvinculada de la recaudación real.
Los recursos propios PNB provienen de la aplicación de un tipo uniforme, fijado durante el procedimiento presupuestario en función de todos los demás ingresos, a la suma de los PNB (establecidos con arreglo a normas comunitarias) de todos los Estados miembros. Se determinan de tal manera que la cuantía abonada por los Estados garantice el equilibrio presupuestario entre ingresos y gastos, compensando el saldo que no quede cubierto por los demás recursos (para el ejercicio de 1999 el tipo uniforme está fijado en el 0,5048087 por 100). Dado que los recursos necesarios para cubrir los créditos de pago (CP) incluidos en el presupuesto en concepto de reservas (reserva monetaria, reserva para garantía de préstamos y reserva para ayuda de emergencia) sólo se solicitan a los Estados miembros en el caso de que deban utilizarse, la cuantía que deben pagar por este recurso puede resultar inferior al total previsto inicialmente. Se trata, por tanto, de un recurso variable y complementario que dota de estabilidad al presupuesto y garantiza su crecimiento dentro de los márgenes deseados por la autoridad presupuestaria. Resulta más equitativo que el recurso IVA, ya que adecua la contribución de cada Estado a su nivel de renta, pero presenta importantes problemas relacionados con la comparabilidad y la fiabilidad de las estadísticas de PNB de los Estados miembros, a la vez que su carácter de recurso propio se hace aún más débil.
La rúbrica de ingresos diversos y excedentes comprende un variado conjunto de ingresos no incluidos en la categoría de recursos propios y que tienen una escasa importancia cuantitativa, aunque su cuantía global varía enormemente entre el presupuesto inicial y la ejecución. Entre los conceptos de ingreso con créditos previstos en el presupuesto de 1999 se encuentran: el excedente disponible del ejercicio anterior; los impuestos y contribuciones aplicados a los sueldos del personal al servicio de la Comunidad; los ingresos originados en el funcionamiento administrativo de las instituciones (en su mayor parte intereses); los ingresos procedentes de acuerdos de cooperación con terceros países, principalmente los no comunitarios que forman el Espacio Económico Europeo, para la ejecución de determinados programas; los reembolsos de gastos realizados por cuenta de otra institución; los ingresos por servicios prestados por el Centro Común de Investigación; los intereses de los préstamos concedidos por la Comisión; y otros ingresos diversos. Además, se consignan otras líneas presupuestarias con mención pro memoria (p.m.) para indicar que la autoridad presupuestaria reconoce el fundamento del ingreso pero que éste depende de que se cumplan determinadas condiciones y resulta difícil de cuantificar inicialmente. Algunos de estos conceptos de ingreso presentan posteriormente, en la liquidación, cifras muy importantes; tal es el caso, para el ejercicio 1997, sobre todo, del excedente disponible del ejercicio anterior (5,5 por 100 de los ingresos efectivos de 1997), pero también del reembolso de ayudas comunitarias no utilizadas y de los intereses de demora y multas. En otros momentos han tenido considerable importancia las contribuciones financieras de los Estados miembros, bien en sustitución de los recursos IVA de algún Estado durante un período transitorio, o bien en forma de anticipos con el fin de cubrir las necesidades de gasto y equilibrar el presupuesto.

La evolución del sistema de financiación

La estructura de la financiación del presupuesto para 1999 es el resultado de un continuo proceso de cambio que parte del inicial sistema de contribuciones financieras estatales, vigente hasta 1970. En ese período, únicamente la CECA se financiaba con cargo a sus recursos propios, en tanto que la CEE y el Euratom lo hacían mediante las contribuciones financieras de los Estados miembros, cuyas claves de reparto estaban fijadas en los Tratados y diferían según se refiriesen al presupuesto CEE y al presupuesto de funcionamiento Euratom, al presupuesto de investigación Euratom o a la financiación del Fondo Social Europeo; en 1962 se establecieron, además, criterios específicos para financiar la política agraria. Aunque los Tratados CEE y Euratom preveían la posibilidad de crear recursos propios vinculados al establecimiento de la unión aduanera, su adopción fue conflictiva, destacando al respecto la grave crisis institucional desatada por este motivo a mediados de los años sesenta, conocida como crisis de «la silla vacía».
El acuerdo sobre la sustitución de las contribuciones nacionales por un sistema de recursos propios se alcanzó por los jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros en la cumbre de La Haya de diciembre de 1969, pero su concreción se consigue a raíz de los trascendentales acuerdos de Luxemburgo de abril de 1970, plasmándose en una Decisión del Consejo (Decisión 70/243/CECA, CEE, Euratom). Esta Decisión establecía como recursos propios de la Comunidad las exacciones reguladoras agrícolas y las cotizaciones del azúcar, los derechos de aduana y los recursos propios IVA; los últimos quedaban configurados como un recurso complementario, ya que el tipo a aplicar a la base IVA se determinaba durante el procedimiento presupuestario al objeto de equilibrar los ingresos y gastos del presupuesto, con el límite máximo del 1 por 100. La plena implantación del sistema de recursos propios no se produjo, sin embargo, hasta 1979, período durante el cual el equilibrio financiero del presupuesto se consiguió mediante contribuciones estatales transitorias. En concreto, las exacciones reguladoras agrícolas se perciben íntegramente por la Comunidad desde 1971, al igual que las cotizaciones del azúcar, en tanto que las cotizaciones de la isoglucosa se implantan en 1977; los derechos de aduana pasaron progresivamente a ser percibidos por la Comunidad entre 1971 y 1975; y el recurso IVA se establece en 1979, debido a la necesidad de proceder previamente a la introducción del IVA en todos los Estados miembros y a la armonización de su base -que se reguló por la sexta Directiva en 1977-, aunque algunos países de forma transitoria, en tanto implantaban el IVA, pagaron una contribución financiera basada en el PNB (Alemania, Luxemburgo e Irlanda, hasta 1980; Grecia, de 1981 a 1986; y Portugal, de 1986 a 1988), contribución que a efectos estadísticos se computa como recurso IVA.
La evolución de la estructura de los recursos propios de la Comunidad a partir de 1979, evidencia importantes cambios. Estos se concretan en la pérdida de peso de los recursos propios tradicionales (más de 30 puntos porcentuales), compensada inicialmente con los recursos IVA y, tras 1988, con los recursos PNB. Como resultado de este proceso, las exacciones reguladoras agrícolas y las cotizaciones del azúcar e isoglucosa han quedado reducidas a una posición claramente marginal; en tanto que los recursos IVA mantienen un claro predominio, aunque en franco retroceso desde el inicio de la década de los noventa en beneficio de los recursos PNB (en 1997, por primera vez, los recursos IVA tienen un peso inferior al del año de su implantación, equivalente a la mitad del que alcanzó en el momento de mayor protagonismo).
Este proceso de cambio de la estructura de los ingresos estuvo dominado durante los años ochenta, y especialmente entre 1984 y 1988, por la insuficiencia de los recursos propios para hacer frente a la evolución de las necesidades de gasto de la Comunidad. Junto a la presión de los gastos, a la que ya nos hemos referido, la situación se originó por el rendimiento decreciente de los recursos propios tradicionales, consecuencia del progresivo desarme arancelario de la Comunidad y del aumento de su grado de autoabastecimiento en productos agrarios, y por el inadecuado comportamiento de los ingresos IVA, al crecer los gastos de consumo por debajo del PNB. Así, en algunos ejercicios, para equilibrar el presupuesto se debió recurrir al aplazamiento de gastos al ejercicio siguiente y a los anticipos de los Estados miembros.
Las primeras medidas relacionadas con los ingresos, para resolver el creciente desajuste entre recursos y necesidades de la Comunidad, se acordaron en el Consejo Europeo de Fontainebleau de junio de 1984, y en 1985 se plasmaron en una Decisión del Consejo relativa al sistema de recursos propios (Decisión 85/257/CEE, Euratom), por la que se amplía desde el 1 hasta el 1,4 por 100 el límite máximo del tipo aplicable a la base IVA. Sin embargo, el agotamiento de los recursos se produjo ya en 1986, primer ejercicio en el que entró en vigor el nuevo límite. Como en el caso de los gastos, es en 1988, a raíz del Consejo Europeo de Bruselas, cuando se aborda con decisión la reforma del sistema de recursos propios —dentro del conjunto de la reforma de las finanzas comunitarias—, al objeto de dotarles de mayor estabilidad y seguridad y de que resultasen suficientes para el correcto funcionamiento de la Comunidad, así como de hacerlos más equitativos. Los acuerdos del Consejo Europeo en este ámbito encuentran su concreción en una nueva Decisión del Consejo relativa al sistema de recursos propios (Decisión 88/376/CEE, Euratom), que introduce como principales innovaciones las siguientes: crea el recurso PNB como recurso complementario; en relación con el recurso IVA, fija el tipo en el 1,4 por 100 y limita la base imponible al 55 por 100 del PNB de cada Estado miembro (base IVA nivelada); con respecto a los recursos propios tradicionales, introduce una retención del 10 por 100 en concepto de gastos de recaudación, que hasta entonces se compensaban mediante un reembolso a los Estados miembros, y añade a los derechos del arancel aduanero común los derechos de aduana sobre los productos CECA, que hasta ese momento se percibían por los Estados Miembros. Tras esta Decisión, el «cierre» del sistema de recursos propios y la garantía de su suficiencia ya no dependen del recurso IVA, sino del recurso PNB. Se introduce, además, otra importante innovación consistente en la fijación de un límite al importe total de los recursos propios que se mide con relación al PNB comunitario y que coincide, lógicamente, con el aplicado a los créditos para pagos (incluyendo el margen para imprevistos) en las Perspectivas financieras 1988-1992; este límite se fija en el 1,15 por 100 del PNB comunitario para el ejercicio 1988 y, tras sucesivos
incrementos anuales, en el 1,20 por 100 para 1992).
El Consejo Europeo de Edimburgo de diciembre de 1992, entre los acuerdos referidos a la reforma de las finanzas comunitarias, en parte ya comentados, estableció nuevas orientaciones en el ámbito de los recursos, que se plasmaron, tras casi dos años, en otra nueva Decisión del Consejo relativa al sistema de recursos propios (Decisión 94/72 8/CE, Euratom). Su objetivo es dotar a la Comunidad de recursos suficientes para financiar
las políticas comunitarias y cumplir con los nuevos compromisos que se derivan del Tratado de Maastricht, dando más relevancia, a su vez, a la capacidad contributiva de cada uno de los Estados miembros. Los cambios introducidos se concretan en la reducción del tipo uniforme y del límite máximo de la base armonizada (de forma escalonada entre 1995 y 1999) hasta el 1 por 100 de la base y hasta el 50 por 100 del PNB, respectivamente; así como en la modificación del límite al importe total de los recursos propios, haciendo posible que tras sucesivos incrementos alcance el 1,27 por 100 del PNB en 1999.
Tras meses de intenso debate en torno al sistema de financiación de la Unión Europea, propiciado por la discusión de la Agenda 2000, por el informe publicado por la Comisión en 1998 sobre el funcionamiento del sistema de recursos propios y por las aportaciones de los Estados miembros, se ha puesto de manifiesto que el verdadero eje del debate está constituido por el asunto de los saldos presupuestarios de los distintos Estados miembros y la corrección de los actuales desequilibrios; hasta el punto de condicionar plenamente las tomas de posición en las demás materias tratadas, entre ellas la modificación del actual sistema de recursos (posible sustitución del recurso IVA y de los recursos propios tradicionales por el recurso PNB) y la introducción de nuevos recursos propios (recursos fiscales autónomos). Así, por encima de otros principios rectores del sistema de recursos propios, como la autonomía financiera, la transparencia, la simplicidad y la eficiencia, es en la concreción del principio de equidad, es decir, en los criterios de reparto entre países de las cargas y beneficios del presupuesto, donde se han concentrado los principales esfuerzos.
En el momento presente, atendiendo a las conclusiones del Consejo Europeo de Berlín de marzo de 1999, la reforma aparece estructurada en dos etapas, estrechamente ligadas al proceso de ampliación de la Unión Europea, dado que con toda seguridad esta ampliación provocará el deterioro de los saldos presupuestarios de todos los Estados miembros actuales. La primera etapa deberá entrar en vigor en 2002 y supondrá proseguir la línea de las reformas precedentes, en concreto: la reducción del tipo uniforme del IVA al 0,75 en el año 2002 y al 0,50 en el 2004; el aumento hasta el 25 por 100 del porcentaje retenido por los Estados miembros en concepto de gastos de recaudación de los recursos propios tradicionales; y otras medidas relativas a la corrección a favor del Reino Unido de la recaudación por IVA —de las que nos ocupamos en el apartado siguiente—. En una segunda etapa, en torno al año 2006, se procederá a una revisión general del sistema, siendo entonces el momento de abordar la introducción de nuevos recursos propios autónomos. En cuanto al límite del importe total de los recursos propios de la Unión, como ya hemos visto, el Consejo Europeo ha acordado mantenerlo fijo a lo largo del período 2000-2006 en el actual 1,27 por 100 del PNB.

La distribución de ingresos y gastos entre los Estados miembros

De acuerdo con las características vistas para los gastos e ingresos y de las referencias al debate sobre la reforma del sistema de financiación que acabamos de realizar, no cabe esperar una situación de equilibrio para la mayor parte de los Estados miembros entre las cargas que soportan y los beneficios que obtienen de la actividad financiera que se desarrolla a través del presupuesto general. Se trata de un resultado no buscado expresamente, que depende de decisiones previas al desarrollo del propio proceso presupuestario, relacionadas sobre todo con el diseño de las distintas políticas en las que interviene la Comunidad Europea y del sistema de financiación; pero en cualquier caso, detrás de las cifras que reflejan ese reparto de cargas y beneficios se mueven importantes intereses de los Estados que explican algunas de sus tomas de postura en el proceso de integración, ya sea en defensa de las posiciones adquiridas o en busca de cambios para conseguir su mejora, y que han motivado directamente graves conflictos, de entre los que sobresale el relativo al desequilibrio financiero con el Reino Unido. Por ello se requiere una atención específica al tratamiento dado en la Unión a la problemática de los desequilibrios, en particular el que afecta al Reino Unido, así como al análisis de la actual distribución de los ingresos y gastos del presupuesto.

El desequilibrio financiero con el Reino Unido

El desequilibrio estructural en las relaciones financieras entre la Comunidad y el Reino Unido se convirtió, desde el mismo momento de la adhesión de este país en 1973, en un problema importante que afectó a las finanzas comunitarias y condicionó seriamente la propia dinámica de integración europea. Surge por la poca importancia del sector agrario británico, por la orientación de su consumo de productos agroalimentarios hacia las importaciones de terceros países y por la elevada proporción de su base IVA con respecto al PNB; todo lo cual llevaba a que los gastos comunitarios en el Reino Unido fuesen reducidos y a que su contribución a la financiación del presupuesto de la Comunidad resultase elevada.
La solución a este problema, presente en todos los Consejos Europeos hasta 1984, calificado desde un primer momento como de «situación inaceptable» y que propició el referéndum británico de 1975 sobre la continuidad del Reino Unido en la Comunidad, pareció alcanzarse ya en 1975, en el Consejo Europeo de Dublín, mediante el acuerdo de creación de un complejo mecanismo financiero que debería permitir el reembolso parcial de la contribución de aquellos países que fuesen contribuyentes netos y reuniesen ciertas condiciones adicionales; pero de dicho mecanismo nunca se derivó compensación alguna. En el Consejo Europeo de Dublín de noviembre de 1979, se intentó dar una nueva solución al problema mediante un mecanismo de compensación en forma de medidas específicas de gasto en favor del Reino Unido, que funcionó desde 1980 a 1984.
Fue, finalmente, el Consejo Europeo de Fontainebleau de junio de 1984 el que consiguió dar al problema una solución que perdura hasta la actualidad, consistente en la aplicación de un sistema de compensación por el que la corrección se hace en origen, en los ingresos comunitarios procedentes del Reino Unido; solución incluida en la Decisión del Consejo relativa al sistema de recursos propios adoptada en 1985. Este nuevo mecanismo se aplicó desde 1986, y da lugar a la reducción de la aportación británica por el recurso IVA en el 66 por 100 de la diferencia, en el ejercicio precedente, entre la participación porcentual del Reino Unido en el ingreso IVA al tipo uniforme y su participación en los gastos comunitarios repartidos entre los Estados miembros. Esta deducción supone una carga para todos los demás Estados miembros, los cuales deben financiarla según su participación relativa en el PNB (con anterioridad a 1988, participación en la base IVA), aunque Alemania sólo paga el equivalente a dos tercios de su participación, debiendo asumir el otro tercio los restantes Estados miembros. En los Consejos Europeos de Bruselas de 1988 y de Edimburgo de 1992 se decidió mantener el sistema de Fontainebleau, haciendo una simple adaptación técnica al nuevo régimen de recursos propios.
Sin embargo, en el Consejo Europeo de Berlín de 1999, aparte de la necesaria referencia a los ajustes técnicos, se ha tomado la decisión de extender los beneficios de que disfruta Alemania en la financiación de la reducción británica a Austria, Países Bajos y Suecia, en consideración a su fuerte contribución neta al presupuesto. Además, entre las posibilidades abiertas con el proceso de reforma del sistema de recursos propios, contempladas por la Comisión en su informe de 1998, está la introducción de un mecanismo generalizado de correcciones, dirigido a reducir los desequilibrios más importantes. Aunque alternativamente también se contempla la posible desaparición de la compensación británica, en el supuesto de llevarse a cabo la sustitución total o parcial de los actuales recursos propios por el recurso PNB, así como la introducción de correcciones en los gastos del presupuesto, tales como el reembolso parcial a cargo de los Estados miembros de los gastos de la PAC en ayudas directas a los agricultores.

La distribución de los recursos propios y de los gastos

La contribución de los distintos Estados miembros a la financiación del presupuesto general así como su participación en el gasto comunitario, de acuerdo con los ingresos efectivos por recursos propios y los pagos anuales por gastos operativos (quedan excluidos los gastos administrativos), pone de manifiesto la existencia de enormes disparidades entre Estados en la cuantía e importancia relativa de los ingresos y pagos. Disparidades explicables por las distintas características económicas de los Estados en relación con el vigente sistema de recursos propios y con la política de gasto de la Unión Europea.
El principal contribuyente es Alemania, que aporta casi una tercera parte del total de recursos propios, seguida a considerable distancia por Francia, Reino Unido e Italia; de modo que entre los cuatro aportan más de las dos terceras partes de los recursos. Sin embargo, si relacionamos las contribuciones de cada uno de los países con las variables que reflejan la dimensión de sus economías, encontramos que el esfuerzo fiscal soportado proporciona una ordenación distinta a la anterior. En términos de recursos por habitante, el mayor esfuerzo corresponde a Luxemburgo, seguido a distancia por Países Bajos, Bélgica y Dinamarca, y el menor a Portugal, Grecia, España e Italia; con lo que la ordenación guarda relación directa con la renta per cápita, a pesar de la existencia de algún caso atípico. En términos porcentuales respecto del PIB las diferencias entre países se reducen sustancialmente y la ordenación resulta menos coherente desde el punto de vista de la capacidad contributiva, ya que se produce un claro avance en las posiciones ocupadas por todos los países de la cohesión, en especial Irlanda, Grecia y Portugal, los cuales superan a otros de mucha mayor capacidad fiscal; lo que confirma la inadecuación, ya apuntada, del sistema de recursos propios de la Unión Europea desde el punto de vista de la equidad en el reparto de la carga del presupuesto.
Los países que mayor volumen de pagos reciben son Francia y España, cada uno de ellos con una participación superior al 15 por 100 en el gasto total, seguidos por Alemania e Italia; absorbiendo entre los cuatro más de la mitad de los pagos efectuados. Pero cuando se atiende al peso relativo de estos pagos en cada economía nacional obtenemos de nuevo una ordenación distinta. En términos del gasto total por habitante, los países más beneficiados son Irlanda, Grecia, Portugal y Dinamarca, en especial el primero, y los menos beneficiados Reino Unido, Alemania y Suecia. En términos porcentuales respecto del PIB, se acentúa, como es lógico, la importancia del gasto en los cuatro países de la cohesión, los cuales se sitúan con claridad en los primeros lugares, mientras el resto queda a considerable distancia; resultan especialmente destacables los casos de Irlanda, Grecia y Portugal que obtienen del presupuesto comunitario recursos cuyo importe supera el 4 por 100 de su respectivo PIB. Así, los gastos, al contrario que los ingresos, producen un importantísimo efecto redistributivo que favorece a los países más atrasados. Si a los pagos percibidos .por cada Estado miembro se le restan las contribuciones efectuadas por el mismo, obtenemos una aproximación al saldo fiscal resultante de su relación con la hacienda comunitaria. De este modo se comprueba que el mayor contribuyente neto a la financiación del presupuesto general es Alemania, a gran distancia de los demás contribuyentes netos, de entre los que sobresalen Reino Unido, Países Bajos, Francia y Suecia. En cuanto a los beneficiarios netos, destacan por la cuantía del saldo los países de la cohesión, con España en un lugar muy destacado. La estimación del valor relativo del saldo sitúa a Países Bajos, Alemania, Luxemburgo, Suecia y Austria en las primeras posiciones por el esfuerzo financiero neto realizado, mientras que en los primeros lugares en razón de la relevancia económica del beneficio financiero neto obtenido quedan con claridad Irlanda, Grecia y Portugal, sustancialmente por delante de España. Estos valores revelan con claridad la distinta repercusión económica del saldo financiero obtenido por cada Estado miembro en su relación con la hacienda comunitaria; así, mientras que Alemania transfiere apenas el equivalente a dos tercios de punto de su PIB, Irlanda y Grecia reciben una transferencia neta cuyo importe representa nada menos que cuatro puntos. Dado que en el cálculo de este saldo ha quedado sin repartir un importante conjunto de gastos que benefician a todos los Estados miembros, entre otros, los gastos derivados de las acciones exteriores, del funcionamiento de las instituciones y de las políticas internas distintas de la agrícola, estructural y de investigación, los valores a los que nos acabamos de referir están sesgados a la baja. Por otra parte, la existencia de estos saldos no debe ocultar que los beneficios o costes que a un Estado le puede suponer el ser miembro de la Unión Europea no provienen únicamente, ni principalmente en la mayor parte de los casos, de la actividad presupuestaria de ésta, sino que se extienden a una amplia diversidad de ámbitos económicos y políticos, de los que destacan, desde la perspectiva económica, los efectos que dependen de la capacidad del país para aprovechar las oportunidades que ofrece la existencia de un Mercado Único de dimensión europea. Ahora bien, parece que en cualquier caso ha llegado el momento en el que algunos países no están dispuestos a seguir soportando saldos deficitarios elevados y crecientes, como se ha comprobado en la negociación de la Agenda 2000 y de la reforma del sistema de financiación de la Unión Europea.

Relaciones Internacionales

La Hacienda Pública de la Unión Europea

Buscar

Like

Compartir

Secciones

Visitantes