Introducción: Dimensión Exterior de la Unión Europea

La política comercial común y la política de cooperación al desarrollo se hallan relacionadas entre sí en gran medida, dado que una parte de la política comercial común consiste precisamente en una serie de acuerdos y medidas que sirven también a la política de cooperación al desarrollo. No obstante, dichos temas se presentan por separado, exponiéndose en primer lugar los aspectos relativos al ámbito comercial y, en segundo lugar, los aspectos referentes a la ayuda al desarrollo.

La importancia de la UE en el comercio mundial

La Unión Europea es la iniciativa de integración regional más importante que opera en un mundo caraterizado por dos tendencias no necesariamente contrapuestas: la globalización y la regionalización.
La intensificación del comercio intracomunitario ha sido fruto de las sucesivas ampliaciones de la UE, de la profundización en su proceso de integración y de la eliminación de los aranceles y de otras barreras comerciales. En el comercio extracomunitario (o comercio exterior, propiamente dicho) es de tal magnitud que la Unión Europea continúa siendo hoy (junto con Estados Unidos) la principal entidad comercial del mundo. Por ello, su nivel de producción y renta (38%) resulta tremendamente dependiente de las transacciones exteriores.
Importaciones → 17% PIB
Exportaciones → 20% PIB
Los porcentajes de participación son similares en el caso de EE.UU. algo más reducidos en el caso de Japón. En los noventa, la UE, EE.UU. y Japón han reducido en mayor o menor grado su peso relativo en el comercio mundial en beneficio de otros agentes.
Desde el punto de vista de la apertura comercial, la Unión Europea ha tendido a aumentar (en vez de a disminuir) su orientación internacional. En la actualidad, las importaciones extracomunitarias representan algo más del 9 por 100 del PIB de la UE, y las exportaciones extracomunitarias en torno a un 10 por 100. El incremento de estos porcentajes a lo largo del tiempo, pese al importante aumento de la participación de los flujos de comercio intracomunitario en la formación del PIB de la UE (a consecuencia del proceso de integración), muestra que la integración no ha sido a costa de los flujos de comercio extracomunitario. Se desprende, así, que los efectos de creación de comercio han superado con mucho a los efectos de desviación de comercio.
En consecuencia, la experiencia de la Unión Europea revela que regionalismo y multilateralismo, pueden reforzarse recíprocamente. Que ello ocurra depende de que los efectos de creación de comercio que produce la formación de un bloque comercial superen a los efectos de desviación de comercio; pero también de los efectos dinámicos de la integración y de que ésta vaya acompañada de una progresiva liberalización cara al exterior. En ese sentido, el proceso de integración de la UE ha venido acompañado de una sensible liberalización comercial frente a los países terceros, reflejando lo que se puede denominar un modelo de integración abierta.

La política comercial exterior común

Para el análisis de la política comercial común, es habitual separarla en dos grandes bloques:

1. La política comercial autónoma: se refiere a las medidas establecidas por la propia Unión Europea con carácter unilateral, aunque respetando las obligaciones multilaterales que se derivan de sus compromisos ante la Organización Mundial del Comercio (OMC, sucesora del GATT), especialmente la cláusula de la «nación más favorecida» (NMF). Se trata de medidas relativas al Arancel Aduanero Común, a los regímenes de importación y exportación, a los instrumentos de defensa comercial y al Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG).
2. La política comercial convencional: se conforma a partir de los acuerdos suscritos por la Unión Europea con distintos países o grupos de países (la mayoría de ellos en vías de desarrollo). Dichos acuerdos han de ser compatibles, ciertamente, con las reglas del GATT/OMC y, por tanto, adoptarse como excepciones específicas al principio de la «nación más favorecida» (NMF).

La existencia de una política comercial exterior común es indisociable de la formación y funcionamiento de una Unión Aduanera. En el caso de la Unión Europea, el Tratado de Roma enumeraba ya en el Título VII (que ahora se ha convertido en el Título IX del Tratado de Amsterdam) los ingredientes de la misma, y señalaba en el artículo 110 (actual art. 131) que «mediante el establecimiento entre sí de una unión aduanera, los Estados miembros se proponen contribuir, conforme al interés común, al desarrollo armonioso del comercio mundial, a la supresión progresiva de las restricciones a los intercambios internacionales y a la reducción de las barreras arancelarias».
De acuerdo con el artículo 133 del Tratado de Amsterdam (antiguo art. 113), la política comercial exterior de la UE se basa en la aplicación de un régimen arancelario común, la celebración de acuerdos arancelarios y comerciales y la adopción de unas medidas uniformes respecto a las importaciones y las exportaciones. Para la ejecución de dicha política, la Comisión presenta propuestas al Consejo. Y en el caso de celebración de acuerdos con otros Estados u organizaciones internacionales, la Comisión presenta recomendaciones al Consejo, que le autoriza para que, en nombre de la Comunidad, realice las negociaciones necesarias («mandato de negociación»). Es por tanto la Comisión la que lleva a cabo tales negociaciones, bajo las directrices del Consejo.

La Política Comercial Autónoma

El primer elemento de la política comercial autónoma de la UE fue la adopción de una Arancel Aduanero Común, que se calculó sobre la base de la media aritmética de los tipos vigentes de los aranceles nacionales de sus seis países fundadores. Los restantes países que han ido adhiriéndose a la UE han tenido que adoptar (tras un período de transición) las tarifas del Arancel Aduanero Común. El nivel de éste (que no es uniforme para todos los productos) ha sido objeto de sucesivas reducciones a lo largo del tiempo propiciadas por las negociaciones multilaterales del GATT. La política comercial autónoma hay que entenderla, así, en el marco de la OMC. El nivel medio del arancel comunitario, ponderado por los valores de importación, era del 10 por 100 en el momento de creación de la CEE, quedando reducido a cerca de un 5,5 por 100 antes de la Ronda Uruguay y a un 3,5 por 100 tras la aplicación de los resultados de la misma.
La Unión Europea aplica un Régimen General de Importación de carácter liberalizado (esto es, libre de restricciones cuantitativas) para los países GATT/OMC y asimilados. La excepción a la aplicación de este principio general la representan ciertos productos agrícolas y textiles, así como el carbón y el acero. Los países comunitarios habían mantenido individualmente, hasta el 1 de enero de 1993, ciertas restricciones no arancelarias frente a determinadas importaciones procedentes de terceros países, pero las han derogado o reemplazado por restricciones comunitarias (caso del plátano) con el establecimiento del Mercado Único. Al mismo tiempo han uniformado, homologado o reconocido mutuamente sus estándares industriales y regulaciones sanitarias y fítosanitarias, reforzando así el carácter común de su política comercial tras la entrada en vigor del Mercado Único.
El Régimen General de Exportación de la Unión Europea es igualmente de carácter liberalizado, aunque contempla también la posibilidad de medidas de excepción relativas a eventuales escaseces de productos esenciales, a razones de seguridad, salud y medio ambiente, y a la protección de tesoros nacionales. Respecto a las medidas de fomento a la exportación, tanto la UE como los Estados miembros participan en el denominado Consenso OCDE, que constituye un conjunto de acuerdos que establecen directrices en materia de créditos a la exportación.
El cuarto elemento de la política comercial autónoma lo constituyen las medidas de defensa comercial que las propias normas del GATT/OMC reconocen como potencialmente legítimos instrumentos de protección comercial. En efecto, como cualquier miembro de la OMC, la Unión Europea puede adoptar medidas antidumping o antisubvención en el caso de ver lesionados sus intereses por la utilización por parte de otros países de prácticas de dumping (existencia de una disparidad sustancial entre el precio de exportación y el precio comercial en el país de origen) o exportaciones subvencionadas, con el fin de evitar la entrada de productos en condiciones de competencia desleal. Asimismo, en determinadas circunstancias, cuando la importación de un producto es susceptible de provocar un perjuicio grave a los productos comunitarios, la UE puede adoptar medidas de salvaguardia.
El último elemento de la política comercial autónoma lo constituye el Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG), en virtud del cual la Unión Europea otorga unilateralmente determinados beneficios arancelarios para ciertos productos procedentes de los países en desarrollo (unos beneficios que afectan actualmente a más de la mitad de esas importaciones).
El SPG de la Unión Europea (como el de los demás países industrializados, de los cuales se diferencia tanto en cobertura como en la intensidad de las rebajas arancelarias) supone la concesión de una exención o rebaja arancelaria a la mayor parte de los productos manufacturados y semimanufacturados procedentes de los países en desarrollo. Los productos textiles están sujetos a ventajas más reducidas, y numerosos productos agrícolas son excluidos de dicho esquema.
El SPG tiene su origen en la respuesta que dio el GATT a las reivindicaciones manifestadas a lo largo de los años sesenta por los países en desarrollo —organizados en el seno de la UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo)— en favor de un tratamiento comercial más favorable para los mismos. En efecto, en 1971 el GATT aprobó una norma en ese sentido (la llamada «cláusula de habilitación») como excepción al principio de la «nación más favorecida» (o de «no discriminación»). La UE comenzó a aplicar su propio esquema del SPG en el mismo año, renovándolo sustancialmente con posterioridad en dos ocasiones: a principio de los años ochenta y en 1994-1996 (tras la conclusión de la Ronda Uruguay).
El actual esquema SPG de la Unión Europea (vigente hasta el año 2004) presenta las siguientes características:

1. Respecto a los países beneficiarios, se otorga a los «países menos avanzados» un tratamiento equivalente al que reciben los países signatarios del Convenio de Lomé; para los demás países en desarrollo se establece un mecanismo de exclusión total (cuando se alcance un determinado nivel de desarrollo) o sectorial (cuando se adquiera una posición dominante como proveedores en un sector).
2. Respecto a los productos, el margen de preferencia arancelaria otorgada se gradúa en función de la «sensibilidad» de los productos en la UE y el nivel de desarrollo de los países beneficiarios (siendo cuatro los grados de preferencia previstos).
3. A su vez, existen una «cláusula social» y una «cláusula medioambiental» por las que se conceden márgenes preferenciales adicionales a los países que respetan las normas de la Organización Internacional del Trabajo y la Organización Internacional de los Bosques Tropicales.
4. En sentido contrario, se plantea la posibilidad de retirar las ventajas arancelarias a los países que no respeten los compromisos adquiridos en el seno de la OMC.

Aunque el SPG de la Unión Europea se brinda al conjunto de los países en desarrollo, hay cuatro que actualmente están excluidos por su nivel de renta relativamente alto: por un lado, Taiwan (que nunca fue beneficiario); por otro lado, Singapur, Hong Kong y Corea (que fueron excluidos en 1998). Por razones políticas, Irak (tras la guerra de Kuwait) y Myanmar (desde 1997, debido a sus continuas violaciones de los derechos humanos) también fueron excluidos. Por otra parte, los países de Europa Oriental, la mayor parte de los cuales (como los pertenecientes a la antigua Unión Soviética) sólo empezaron a tener acceso al SPG a comienzo de los años noventa, han dejado de utilizarlo en la práctica al beneficiarse de las condiciones más favorables que les ofrecen sus acuerdos de asociación con la UE. En consecuencia, actualmente sólo utilizan de hecho el SPG aquellos países (de Asia, de América Latina y de la antigua Unión Soviética) que o no tienen otro acceso preferencial (unos 79 países) o, si lo tienen, éste es menos beneficioso para ciertos productos que el que otorga el SPG.
La importancia potencial del SPG como instrumento para estimular las exportaciones de los países en desarrollo ha ido disminuyendo progresivamente, debido al estrechamiento de los márgenes preferenciales que se ha producido con la disminución de la protección arancelaria de la UE. Aun así, un 60 por 100 de las importaciones comunitarias (sujetas a derecho arancelario) procedentes de los países en desarrollo se beneficia de este esquema. Aparte de las menores ventajas de este instrumento, otro factor que reduce su utilización por los países beneficiarios es la complejidad de su uso. Las reformas recientes del SPG se han orientado a reducir esos inconvenientes y a potenciar su utilización especialmente por los países menos avanzados, ya que, como muestra el cuadro 4, los países que tienden a beneficiarse más son aquellos con mayor dinamismo y potencial económicos. La concentración de países beneficiarios es además muy alta, pues en diez países se concentra el 80 por 100 de todas las importaciones comunitarias que se benefician del SPG, y China por sí sola se ha convertido en unos pocos años en beneficiario de un tercio de todas las preferencias de dicho esquema.

Las relaciones con Estados Unidos, Japón y otros países industrializados no europeos

Junto con un pequeño número de otros países industrializados de menor entidad (como Australia y Nueva Zelanda), Estados Unidos y Japón son prácticamente los únicos países cuya relación con la Unión Europea no está regida por tratamientos preferenciales, sino tan sólo por la cláusula NMF. En otras palabras, los aranceles comunitarios frente a estos países son los más altos que la UE aplica en sus relaciones comerciales externas con los países pertenecientes a la OMC. Ello no debe sorprender, no obstante.
En primer lugar, ambos son los países de mayor potencial económico del planeta y, por tanto, los principales rivales comerciales de la Unión.
En segundo lugar, una relación preferencial entre EE.UU. (o/y Japón) y la UE podría considerarse una afrenta por parte de los países más poderosos de la Tierra frente al resto de las economías mundiales (que interpretarían ese acuerdo como un intento de monopolizar el comercio internacional y darles la espalda).
La relación con ambos países no está exenta de complementariedad. EE.UU. y Japón son los socios comerciales más importantes de la UE y con ellos comparte décadas recientes de cooperación mutua y liderazgo compartido en los foros económicos internacionales.
Sin duda, la Unión Europea y los Estados Unidos mantienen la que posiblemente sea la relación política y económica más importante del mundo. Su comunidad de intereses y su interdependencia quedaron reflejadas en la Declaración Trasatlántica de 1990 que, por primera vez, institucionalizó un diálogo político y económico a nivel presidencial. Dicha declaración fue actualizada en 1995 con la firma de una Nueva Agenda Trasatlántica, y en 1998 se acordó una declaración común para poner en marcha una Asociación Económica Trasatlántica cuyo objetivo es la profundización de la liberalización multilateral.
De igual manera, la Unión Europea y Japón suscribieron una declaración conjunta sobre sus relaciones bilaterales (la Declaración de La Haya de 1991) que ha permitido destacar su importancia, definir las áreas prioritarias de cooperación e institucionalizar la celebración de cumbres presidenciales anuales. Asimismo, otras cumbres o encuentros ministeriales de carácter bilateral se celebran regularmente con países industrializados no europeos (como Canadá, Australia, Nueva Zelanda, etc.), aparte de las reuniones multilaterales que suelen tener lugar con el Grupo de los Siete (G7) o el Grupo de los Ocho (G8).

La Política Comercial Convencional y las Relaciones de Cooperación

El segundo bloque de la política comercial común lo constituye la llamada política comercial convencional, fruto de los acuerdos firmados por la Unión Europea con terceros países, la mayoría de ellos en vías de desarrollo. El abanico de acuerdos bilaterales de la UE es muy amplio, aunque no se trata de acuerdos exclusivamente (o prioritariamente) comerciales. En general, son acuerdos de cooperación o de asociación que contemplan diversas formas de apoyo y estrechamiento de relaciones mutuas. En su vertiente comercial se pueden distinguir, no obstante, dos tipos de acuerdos. Por un lado, los de carácter preferencial que otorgan acceso privilegiado al mercado comunitario, bien con carácter recíproco (caso de los acuerdos con la EFTA o con los PECO, de los nuevos acuerdos Euro-mediterráneos y de los proyectados acuerdos con México, Chile y Mercosur), o bien de manera unilateral (como los acuerdos aún vigentes con los países mediterráneos y los países ACP). Por otro lado, los de carácter no preferencial (como los firmados con otros países latinoamericanos y los países asiáticos). Estos últimos se utilizan esencialmente para reconocer el tratamiento de «nación más favorecida» de la OMC, mientras que los primeros otorgan ventajas comerciales que suponen una excepción a la cláusula NMF y son más beneficiosas que las otorgadas por el esquema del SPG.
La naturaleza y grado de preferencia de estos acuerdos varía según los lazos históricos y geoestratégicos con los países beneficiarios. Se ha llegado a hablar, así, de una «jerarquía de acuerdos comerciales» o de una «pirámide de privilegios», dada la desigualdad de acceso al mercado comunitario otorgada a las exportaciones procedentes de unos países u otros. La aparente contradicción de estas preferencias con el principio de «no discriminación» del GATT/OMC se evita, no obstante, al acogerse dichos acuerdos a las excepciones incluidas en la normativa de dicha institución (y que hacen referencia, entre otras, a la formación de áreas de libre comercio o uniones aduaneras).
De todas formas, el concepto de «pirámide de privilegios» ha ido perdiendo poder explicativo en años recientes. Por un lado, la liberalización multilateral ha ido restando significación al margen de «privilegio» o preferencia; por ello, las diferencias entre los aranceles satisfechos por distintos niveles de la jerarquía de privilegios han pasado a ser bastante reducidas. Por otro lado, las preferencias más favorables se han extendido a un gran número de países y se prevé extenderlas aún más en los próximos años. Así, un amplio número de países que hace poco se situaban en la base de la «pirámide» (al recibir tratamiento NMF) o incluso fuera de ella (al no ser miembros del GATT), como eran los PECO, se han colocado en un lugar privilegiado de dicha pirámide. Y lo mismo ocurre con los países andinos y centroamericanos, que hasta los primeros años noventa sólo se beneficiaban del SPG «normal» y estaban por tanto cerca de la base de dicha pirámide.
Tanto la «pirámide» original como su progresiva conversión en algo bastante más nebuloso reflejan un uso múltiple de la política comercial para alcanzar objetivos mucho más amplios de política exterior. Un primer objetivo es propiciar la adhesión de nuevos Estados miembros, adelantando la ampliación a éstos del mercado único europeo. Un segundo objetivo es anclar a la UE a los países y regiones circundantes (países de la EFTA y países mediterráneos), por razones de geoestrategia política y económica. Un tercer objetivo es la potenciación de ciertos intereses europeos, como la lucha contra las drogas (esquema SPG para Centroamérica y países andinos) o la protección social y ecológica (las cláusulas sociales y medioambientales del esquema SPG). Un cuarto objetivo es aumentar las oportunidades de exportación de los países en desarrollo (Convenio de Lomé, SPG). Un quinto objetivo es lograr equilibrios estratégicos y promover el regionalismo abierto con países y grupos emergentes política y económicamente (acuerdos de libre comercio con Sudáfrica y en gestación con México, Chile y Mercosur).

Los Acuerdos con los países de la EFTA

Las especiales relaciones de la UE con los vecinos países de la EFTA obedecen tanto a la prioridad de definir un espacio económico europeo como a exigencias de tipo estratégico. Tras ellas yace la voluntad implícita por parte comunitaria de una adhesión futura de esos países al proyecto europeo. La primera ampliación de la CE supuso ya la adhesión de ciertos miembros de la EFTA (Reino Unido y Dinamarca) y, con ese motivo, se estableció progresivamente una zona de libre comercio para productos industriales con los restantes países de la EFTA. La realización posterior del Mercado Único llevó a dichos países a buscar fórmulas de participación en el mismo, que desembocaron en la creación del llamado Espacio Económico Europeo (EEE) en 1992.
Esa especie de «mercado europeo ampliado» entró en vigor en 1994 en todos los países de la EFTA excepto Suiza (que se autoexcluyó), e implica que se complete la zona de libre comercio para productos industriales (y agrícolas transformados) con la eliminación de las barreras no arancelarias y la simplificación de las reglas de origen. A la vez se avanza en la liberalización del mercado agrícola y pesquero y se añade la libre circulación de personas, servicios y capitales. Dado que el 1 de enero de 1995 Suecia, Austria y Finlandia pasaron a integrarse en la UE, en la actualidad sólo quedan en la EFTA cuatro países: Islandia, Noruega, Liechtenstein (que se había incorporado en 1991) y Suiza. Los tres primeros aparecen relacionados con la UE mediante el amplio acuerdo relativo al EEE, mientras que Suiza lo está a través del más estricto y previo acuerdo del área de libre comercio.
Estos países conforman una importante entidad comercial con la Unión Europea, siendo el origen y el destino de una buena parte de sus intercambios exteriores. Tras los Estados Unidos, la EFTA constituye el principal socio comercial de la UE, a lo que ha contribuido evidentemente la considerable liberalización de sus intercambios (que son sobre todo de carácter intraindustrial). En particular, destaca el gran aumento de la participación de dichos países en los intercambios comunitarios (especialmente en las importaciones) a lo largo de los años ochenta. Ahora bien, en el mismo período conocen una evolución similar los otros países industrializados que no tienen acuerdos especiales con la UE (tales como EE.UU. y Japón), y en los noventa se reduce nuevamente la cuota comercial de la UE con todos esos países (incluidos los de la EFTA) en favor del conjunto de los países en desarrollo y las economías en transición.

Los Acuerdos con los países de Europa Central y Oriental y las relaciones con los países de la ex URSS

Uno de los principales retos que tiene la Unión Europea en los próximos años es su ampliación hacia el Este. Aparte de Chipre, los candidatos a la ampliación son los diez países de Europa Central y Oriental (PECO) siguientes: Polonia, la República Checa, Eslovaquia, Hungría, Eslovenia, Rumania, Bulgaria, Estonia, Letonia y Lituania. Todos ellos formularon su solicitud de adhesión entre 1994 y 1996, y algunos ya comenzaron en 1998 sus negociaciones de adhesión.
Dichas negociaciones son un claro indicador de los cambios espectaculares que se han producido en las relaciones de la Unión Europea con los PECO en los últimos diez años. Tales relaciones se hallaban sometidas a grandes restricciones hasta bien entrados los años ochenta. A partir de 1989, con los cambios políticos y las reformas económicas que se aceleran en el conjunto de la región, la UE comenzó a instrumentar una serie de acuerdos comerciales y de cooperación con cada uno de esos países con el fin de apoyar sus procesos de transición hacia la democracia y la economía de mercado. A continuación, mediante una serie de acuerdos de asociación (los llamados Acuerdos Europeos), comenzó el establecimiento gradual de un área de libre comercio entre la UE y esos países y se institucionalizó un importante diálogo político y económico. A su vez, a través del programa PHARE, la UE puso en marcha una importante cooperación financiera con los mismos. Por otro lado, la UE participa mayoritariamente también en el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD), que es una institución regional de préstamos hacia todos los países del
Este.
Respecto a Rusia y demás países de la antigua Unión Soviética, que hoy constituyen la Comunidad de Estados Independientes (CEI), la Unión Europea ha hecho a su vez un esfuerzo considerable de aproximación y apoyo a sus reformas, debido no sólo a su importancia política y económica, sino también a su precariedad institucional y a sus correspondientes riesgos estratégicos. Así, desde principios de los años noventa están incluidos en la lista de beneficiarios del SPG. Con ellos la UE ha firmado, además, unos acuerdos de asociación y cooperación, de carácter no preferencial en sus aspectos comerciales, y que establecen un Consejo de Cooperación que se reúne al menos anualmente a nivel ministerial. Su objetivo es reforzar el diálogo político, asegurar la estabilidad política y económica de la zona, facilitar la transición económica y fortalecer la contribución europea al desarrollo de la región.
El diálogo político con Rusia prevé cumbres presidenciales semestrales. Por otro lado, utilizando las nuevas posibilidades de la PESC, la UE ha puesto en marcha una estrategia común (que abarca acciones comunitarias y acciones de los Estados miembros) con el fin de apoyar la consolidación de la democracia, facilitar el acceso de Rusia a la OMC y avanzar su integración en el espacio económico y social europeo.
Los Acuerdos Europeos han propiciado una intensificación de las relaciones comerciales entre la UE y los PECO. Como refleja el cuadro 5, la cuota de estos países en las importaciones comunitarias, que sólo representaba algo más de un 5 por 100 en 1990, llegó ya al 9 por 100 en 1997, y las exportaciones comunitarias dirigidas a los mismos pasaron de suponer un 6 por 100 del total en 1990 a un 12 por 100 en 1997. Mientras tanto, la cuota de Rusia y demás miembros de la CEI en las importaciones comunitarias se mantuvo aún estancada a lo largo de los años noventa, y las exportaciones de la UE dirigidas a dichos países tan sólo se incrementaron de un 3,8 por 100 del total en 1990 a un 4,6 por 100 en 1997; todo ello producto de la crisis de la economía rusa, de los menores avances en la transición de la misma y de unos acuerdos menos comprometidos en la liberalización comercial recíproca.

La Política Mediterránea

El Mediterráneo constituye la frontera Sur de la Unión Europea, circunstancia que dota a la región de una gran relevancia estratégica. Si por un lado la estabilidad del área resulta crucial para la seguridad europea, por otro lado el desarrollo de los países terceros mediterráneos (PTM) depende enormemente de su conexión con la UE (con la que mantienen
algo más de la mitad de sus importaciones y exportaciones).
A lo largo de los años sesenta la Comunidad estableció ya una serie de acuerdos con los distintos PTM. Ahora bien, fue en 1972, en vísperas de la primera ampliación de la CE, cuando ésta adoptó una estrategia global y más equilibrada con el objetivo de contribuir al desarrollo económico de la región. Así se negociaron o renegociaron diferentes acuerdos con los países del Magreb (Marruecos, Argelia y Túnez), con los países del Masrek (Egipto, Jordania, Siria y Líbano) y con Yugoslavia, Israel, Turquía, Malta y Chipre.
Hasta fecha reciente, los instrumentos fundamentales de esa Política Global Mediterránea han sido dos: las preferencias arancelarias y la cooperación financiera y técnica. A través de las primeras, se otorgó una exención arancelaria a los productos industriales (si bien dentro de unos acuerdos de limitación de las exportaciones en el caso de los textiles) y notables ventajas a los productos agrícolas (aunque sujetos en numerosos casos a determinados contingentes y a precios de importación mínimos). Por otro lado, se han destinado importantes flujos de ayuda al desarrollo a través de los presupuestos comunitarios (donaciones) y el Banco Europeo de Inversiones (préstamos).
A partir de la Conferencia Euromediterránea celebrada en Barcelona en noviembre de 1995 se produjo un giro radical en la Política Mediterránea. Se acordó establecer una asociación global con los PTM (incorporando entre éstos a los Territorios Palestinos) basada en tres elementos fundamentales:

1. La instauración progresiva de un área de libre comercio euromediterránea.
2. El refuerzo de la cooperación financiera de la UE con los PTM a través del programa MEDA.
3. La institucionalización de un diálogo regional acompañada por el fortalecimiento del diálogo bilateral.

Hasta el momento, el impacto de la política comunitaria hacia los PTM ha variado por países: ha sido más favorable para aquellos (como Chipre, Malta e Israel, y más recientemente Túnez, Marruecos y Turquía) que han seguido una estrategia de desarrollo hacia afuera, fomentando las exportaciones y promoviendo las inversiones extranjeras, en tanto que se ha dejado sentir mucho menos en los países que han seguido una orientación opuesta (como Siria, Jordania, Egipto y Argelia). En todo caso, la Cuenca Mediterránea, en conjunto, a duras penas ha conseguido mantener su cuota de participación en las importaciones comunitarias en las últimas décadas, y la cuota de las exportaciones comunitarias dirigida a la región ha tendido a descender suavemente. Habrá que ver cómo incide en el futuro la nueva estrategia mediterránea de la UE, siendo ya una realidad además la formación de una unión aduanera con Turquía (desde 1996) y la candidatura de Chipre y Malta a la próxima ampliación.

El Convenio de Lomé

Los países en desarrollo que históricamente han recibido el mejor trato por parte de la UE son los países del África Subsahariana, del Caribe y del Pacífico (los llamados «países ACP») signatarios del Convenio de Lomé. El origen de dicho Convenio se halla en el hecho de que, cuando se formó la CE, algunos de sus Estados miembros aún tenían colonias en África
y otros continentes, las cuales lograron su independencia unos años después. El texto original del Tratado de Roma preveía ya una relación privilegiada con estos países, incluyendo una ayuda financiera comunitarizada (el único elemento de cooperación al desarrollo que aparece citado explícitamente en dicho texto). En 1963 este tratamiento privilegiado cristalizó en el Convenio de Yaundé, que fue renovado en 1969. En ambos hay una vertiente comercial (con concesiones no recíprocas) y otra de cooperación financiera y técnica (orientada a la realización de proyectos de desarrollo).
Al producirse la primera ampliación de la CE, se revisó aquel Convenio con objeto de incluir en el mismo a las antiguas colonias británicas en África, el Caribe y el Pacífico (aunque no a las asiáticas), así como a otros Estados africanos (como Etiopía o Guinea Ecuatorial). De este modo surgió, en 1975, el Convenio de Lomé, un acuerdo comercial y de cooperación que ligó a la UE con 46 países ACP. Lomé II se firmó en 1980 con 57 países, y Lomé III se firmó en 1984 con 66 países. El Convenio de Lomé IV se firmó en diciembre de 1989 con 69 países, y entró en vigor en marzo de 1990 por un período de vigencia de diez años.
En su vertiente comercial, el Convenio de Lomé permite a los países ACP el disfrute de preferencias arancelarias unilaterales que otorgan: a) el libre acceso al mercado comunitario (esto es, exención arancelaria sin limitación cuantitativa alguna) de los productos industriales y de los agrícolas no sujetos a la PAC (por ejemplo, los productos tropicales); b) el trato preferente (a veces dentro de contingentes arancelarios o calendarios anuales) del resto de los productos agrícolas y transformados, con unos protocolos especiales para los plátanos, la carne de vacuno, el azúcar y el ron.
En su vertiente financiera, el instrumento esencial de la ayuda comunitaria a los países ACP es el Fondo Europeo de Desarrollo (FED), un fondo adicional a los presupuestos generales de la UE. Con el mismo se financian programas y proyectos de desarrollo nacionales y regionales (incluido el apoyo a los planes de ajuste estructural), así como dos mecanismos especiales de estabilización de las exportaciones: el STABEX (que compensa por las pérdidas de ingresos por exportaciones debidos a caídas en los precios mundiales) y el SYSMIN (que representa una salvaguardia similar para el sector minero).
Los resultados del Convenio de Lomé no han sido demasiado satisfactorios en relación a su objetivo de incrementar y diversificar el comercio de los ACP. La cuota de mercado de estos países en el conjunto de las importaciones comunitarias ha venido cayendo sistemáticamente en las últimas décadas hasta alcanzar unos niveles muy bajos a final de los años noventa. Ello es evidencia de que la eficacia de las preferencias arancelarias queda mermada por la existencia de considerables obstáculos que dificultan la capacidad de respuesta productiva de dichos países. Las dificultades de exportación se han reflejado al mismo tiempo en una pérdida creciente en la proporción de las exportaciones comunitarias dirigidas a los países ACP.
La Comunidad está negociando un nuevo Acuerdo de asociación para el desarrollo con los países ACP que sustituirá a Lomé IV a partir de febrero del año 2000. Con ello se persigue mejorar los resultados del Convenio de Lomé al tiempo que obviar su no reciprocidad que en fecha reciente ha sido declarada incompatible con las normas de la OMC. Según la propuesta europea, sus características son las siguientes: el actual régimen comercial se prorroga hasta el año 2005, pero después se establecerán unos acuerdos de asociación comercial con distintos grupos de países ACP, con el fin de apoyar su integración regional y responder mejor a sus dificultades y necesidades. Estos acuerdos prevén la formación de zonas de libre comercio compatibles con las reglas de la OMC. Para los ACP que no deseen los acuerdos regionales se ofrece un SPG mejorado, y los países más pobres quedan en todo caso excluidos de la reciprocidad.

Los países en desarrollo de Asia y América Latina

El resto de los países en desarrollo se encuentra en Asia y América Latina. Con ellos no han existido hasta ahora acuerdos comerciales de carácter preferencial, limitándose la Unión Europea a conceder a los mismos el SPG unilateralmente y sin reciprocidad. Ahora bien, en la actualidad se está avanzando en las negociaciones de unos acuerdos de asociación con Mercosur, México y Chile con el fin de constituir áreas de libre comercio que permitan un mayor anclaje económico y estratégico de estos países con la UE. De cualquier manera, con todos los países o grupos de países de América Latina y la mayoría de Asia existen unos acuerdos de cooperación que, en contraste con lo que ocurre con los acuerdos con los países ACP o los PTM, no contienen ningún compromiso financiero determinado; pese a ello, la relación se ha ido fortaleciendo en los últimos años.
Con Centroamérica, con la Comunidad Andina, con Mercosur y con los países del grupo Río (Sudamérica más México), la Unión Europea mantiene un significativo diálogo político y económico de carácter regional. A los países centroamericanos y andinos se les concede un régimen especial dentro del SPG (SPG-Drogas) que otorga un acceso libre de aranceles a prácticamente todas las exportaciones de interés para estos países. Además del apoyo político que supone, este esquema ha tenido consecuencias comerciales positivas para ciertos productos. La concesión de estas preferencias comerciales (que no tienen parangón en países que no pertenezcan a los ACP o a los PTM), así como el aumento notable de los recursos financieros a Latinoamérica, son un indicador del vuelco producido en las políticas comunitarias respecto a la región. Algo impensable hasta hace pocos años, y que se debe tanto al acceso de España y Portugal a la UE como a la transformación política y económica de Latinoamérica desde finales de los años ochenta. En general, los acuerdos de cooperación con todos los países latinoamericanos fueron renovados en los primeros años de la década de los noventa, contemplando una mayor cooperación económica y el fundamento democrático de la misma (que implica la condicionalidad de la ayuda al respeto de los derechos humanos y el mantenimiento de los regímenes democráticos).
En cuanto a la evolución de los flujos de intercambios con la UE, América Latina ha seguido perdiendo en los años noventa cuota de mercado en el conjunto de las importaciones comunitarias, debido en gran parte a la concentración de esa región en la exportación de productos primarios. En cambio, ha ganado importancia relativa como destino de las exportaciones comunitarias (una vez superada su década perdida de los años ochenta, la región se ha convertido en uno de los mercados más dinámicos de la UE). Por su parte, los países asiáticos mejoran notablemente su posición comercial como proveedores (dada su competitividad exterior) y como clientes de la Unión Europea.
Respecto a los países asiáticos, el desafío de la relación con los mismos reside en la profunda disparidad entre tres grupos de países. Por un lado, se encuentra China, con la que la Unión Europa apenas comerciaba hace treinta años y que hoy se ha convertido en uno de los principales exportadores a la misma, así como en el mayor beneficiario de su esquema SPG. La relación con este país es de gran importancia estratégica para la UE (pese a su actual bajo nivel de desarrollo económico), debido a su elevada población y a su potencial económico. Hoy en día el objetivo más importante en esa relación es lograr el acceso de ese país a la OMC con el fin de insertarlo en la economía global y neutralizar las resistencias a sus reformas económicas y políticas. La dificultad de dicho acceso, que China lleva negociando con la OMC desde hace varios años, es encontrar unas condiciones de acceso aceptables tanto para este país como para sus principales socios (o sea, la UE, EE.UU. y Japón).
Por otro lado, se encuentra el Sur de Asia, con países como Bangladesh, India y Pakistán, que a su gran tamaño unen unas necesidades considerables de apoyo comercial y financiero. Algunos de ellos se hallan entre los mayores beneficiarios del SPG y de la ayuda al desarrollo de la UE.
Finalmente, se encuentran los países emergentes del Sur y del Este de Asia, los protagonistas de uno de los mayores «milagros» económicos del mundo de la posguerra (aun a pesar de la crisis de 1997). Su presencia en los mercados internacionales y como receptores de inversión extranjera ha aumentado espectacularmente. Paralelamente, su posición comercial como proveedores (dada su competitividad exterior) y como clientes de la UE ha mejorado notablemente.

La Cooperación al Desarrollo de la Unión Europea

La Unión Europea ha llevado a cabo desde sus inicios una política de cooperación al desarrollo, cuyo contenido y cobertura geográfica se han ido ampliando con el paso del tiempo para adaptarse a la situación específica de los países y grupos beneficiarios. La ayuda en favor de las poblaciones más necesitadas ha constituido tradicionalmente la preocupación principal de la UE, destacando los proyectos clásicos de desarrollo rural, seguridad alimentaria e infraestructuras sociales, además de la ayuda humanitaria. Aun manteniendo esas prioridades tradicionales, en la actualidad cobran cada vez más importancia los instrumentos que impulsan el desarrollo del sector privado y la participación de la sociedad civil.

1. Con todo, hasta el Tratado de Maastricht (de 1992) no se institucionaliza la política comunitaria de cooperación al desarrollo, renovándose la formulación de la misma en el Título XX del Tratado de Amsterdam (de 1997). En concreto, en el artículo 177 se indica que dicha política perseguirá tres objetivos: favorecer el desarrollo económico y social duradero de los países en desarrollo (particularmente, de los más desfavorecidos).
2. Contribuir a la inserción progresiva de dichos países en la economía mundial.
3. Luchar contra la pobreza en los mismos. Además, en la segunda parte de ese artículo se destaca también que esta política apoyará la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, y fomentará el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales.

Por otra parte, en el mismo artículo 177 se indica que la política comunitaria de cooperación al desarrollo será complementaria de las llevadas a cabo por los Estados miembros, señalándose en el artículo 180 que la Comunidad y sus países integrantes han de coordinar sus políticas en esta materia y concertar sus programas de ayuda. En lo que sigue se consideran cuatro aspectos relativos a la política comunitaria de cooperación al desarrollo:

1. Sus instrumentos.
2. Sus fuentes de financiación.
3. Su importancia cuantitativa en el contexto mundial.
4. Su distribución geográfica.

Instrumentos de la cooperación comunitaria al desarrollo

Se conoce como «Ayuda Oficial al Desarrollo» (AOD) al conjunto de instrumentos financieros y de asistencia técnica que, dirigidos a los países en desarrollo y teniendo como objetivo primario el progreso económico y social de éstos, cumple los requisitos mínimos de concesionalidad establecidos por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, comité de coordinación y consulta que agrupa a los países industrializados donantes de dicha ayuda. La AOD de la Unión Europea se manifiesta en una considerable diversidad (por otra parte, creciente) de instrumentos financieros y de asistencia técnica, que la Comunidad estructura en tres grandes categorías.
En primer lugar, se encuentra la cooperación al desarrollo en sentido estricto (también llamada «clásica»), que tiene varios componentes. El principal es el que se conoce como «asistencia financiera y técnica», con la que la Comunidad lleva a cabo los proyectos tradicionales de desarrollo, ya sea la construcción de un hospital o un proyecto de extensión agraria. El segundo componente importante es la ayuda alimentaria normal (esto es, la que no es de urgencia), que, como su nombre indica, consiste en el envío de alimentos, especialmente cereales y productos lácteos. Como componentes adicionales se encuentran los esquemas de estabilización de exportaciones (STABEX y SYSMIN), los instrumentos de apoyo al ajuste estructural y la financiación de proyectos realizados por las organizaciones no gubernamentales (ONG).
En segundo lugar, se encuentra la llamada «ayuda humanitaria», que incluye la ayuda alimentaria de urgencia, la asistencia a los refugiados y repatriados, la lucha contra el SIDA y el tráfico de drogas en los países en desarrollo y la lucha para hacer frente a catástrofes y a las consecuencias de enfrentamientos armados.
Finalmente, se encuentra la llamada «cooperación económica», de cada vez mayor importancia, que ¿engloba aquellos fondos que la Comunidad utiliza para fomentar actividades de interés mutuo para los agentes económicos de los países en desarrollo y los países europeos, como puede ser el fomento de las transferencias tecnológicas, de las inversiones europeas directas en los países en desarrollo, de los intercambios de estudiantes, etc.

Fuentes de la cooperación comunitaria al desarrollo

La cooperación al desarrollo de la Comunidad Europea, considerada aparte de la que otorgan sus Estados miembros, representa aproximadamente un 20 por 100 de la ayuda total de la Unión y procede, como ya se ha sugerido en secciones anteriores, de tres fuentes financieras.
Una primera fuente es el Fondo Europeo de Desarrollo (FED), establecido ya por el Tratado de Roma, y que financia gran parte de la ayuda que reciben los países signatarios del Convenio de Lomé. Dicho fondo se encuentra fuera del presupuesto comunitario y, por tanto, fuera del control del Parlamento Europeo, que ha manifestado en numerosas ocasiones la necesidad de que se «comunitarice» dicho fondo.
Una segunda fuente es el presupuesto comunitario, que financia la ayuda que reciben los países terceros mediterráneos y los países de Asia y Latinoamérica, así como la ayuda de tipo «horizontal», esto es, aquella que no está asignada por países o por regiones. Forman parte de esta última, especialmente, la ayuda humanitaria, la ayuda alimentaria, la ayuda para la rehabilitación de países azotados por guerras y desastres naturales, y parte de la ayuda para la mejora del medio ambiente.
Tanto la ayuda procedente del FED como la financiada por el presupuesto comunitario tienen actualmente el carácter de donaciones (con excepción de unas pequeñas cantidades asignadas a la financiación de actividades de capital riesgo). Ello las diferencia de una tercera fuente de fondos hacia los países en desarrollo como son los préstamos realizados por el Banco Europeo de Inversiones (BEI). Dichos préstamos se realizan generalmente a condiciones de mercado y no constituirían en principio AOD si no fuera por la subvención a los tipos de interés que el FED y el presupuesto comunitario otorgan a dichos préstamos en numerosos casos, dándoles el carácter de préstamo concesional.

Importancia mundial de la cooperación europea al desarrollo

Los mayores actores mundiales en la cooperación al desarrollo pertenecen al Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), y globalmente otorgan en la actualidad más del 90 por 100 de la ayuda mundial dirigida a los países en desarrollo. Del total de la Ayuda Oficial al Desarrollo concedida por los países del CAD, más de la mitad procede de la Unión Europea, lo que convierte a ésta en el mayor donante mundial de ayuda al desarrollo. En contraste, la contribución conjunta de Estados Unidos y Japón sólo alcanza a un tercio de la AOD otorgada por la totalidad de los países del CAD. Además, mientras tal porcentaje es estable en el tiempo en el caso de la UE, la contribución relativa de Estados Unidos ha tendido a disminuir en las últimas décadas y la de Japón ha dejado de aumentar (aunque recientemente llegó a representar el 22 por 100 de la ayuda mundial al desarrollo, hace veinte años Japón sólo representaba un 12 por 100 de dicha ayuda, en tanto que Estados Unidos representaba un 32 por 100).
El índice de esfuerzo de la ayuda al desarrollo se suele expresar como la cuota de la AOD en el PIB del donante de dicha ayuda. Los contrastes entre la UE y los otros grandes donantes de ayuda al desarrollo son, también en este caso, notables. Ninguno se acerca al objetivo de las Naciones Unidas de que el 0,7 por 100 del PIB de cada país sea consagrado a la financiación de ayuda al desarrollo. Es más, de los Estados miembros de la UE, sólo Suecia, Holanda y Dinamarca alcanzan el objetivo de las Naciones Unidas. Aun así, la UE, con un índice de esfuerzo del 0,33 por 100, se aproxima considerablemente más a dicho objetivo que Estados Unidos o Japón.
Un segundo índice de esfuerzo de la ayuda al desarrollo refleja la ayuda per cápita del donante. Mientras la de la UE y la de Japón se sitúan en torno a los 80 dólares, la de Estados Unidos es de 30 dólares. De hecho, sólo España y Portugal, esto es, los países miembros del CAD menos avanzados de la UE (Grecia no pertenece al CAD), otorgan en términos per cápita una ayuda inferior a la de Estados Unidos (incluso Irlanda ha progresado rápidamente en su política de desarrollo y ha superado recientemente a Estados Unidos).

Distribución geográfica de la cooperación comunitaria al desarrollo

Casi la mitad de la AOD comunitaria se dirige al África subsahariana. La importancia de esta zona en la cooperación comunitaria refleja la especial preocupación por parte de los Estados miembros de la Unión Europea hacia la misma. Dicha región constituye en conjunto la zona más pobre de la Tierra y hacia ella dirigen dichos Estados, por su parte, el 44 por 100 de sus fondos de cooperación al desarrollo.
La preocupación europea por el África subsahariana contrasta con el virtual abandono de esta región por parte de los otros grandes donantes mundiales. Así, la ayuda de Estados Unidos se concentra mucho más en el Oriente Medio, revelando con ello la vinculación de dicha ayuda a los intereses geoestratégicos de ese país. De igual forma, la importante concentración de la ayuda de Japón en el Sudeste asiático se corresponde con los importantes intereses económicos de dicho país en esa región.
Un segundo rasgo de la distribución geográfica de la cooperación comunitaria al desarrollo se encuentra en su relativa diversificación por países, lo que contrasta con Estados Unidos y Japón. Esta diversificación puede tener múltiples lecturas, desde vocación geopolítica de universalidad a falta de selectividad en cuanto a países beneficiarios, o a equilibrios políticos ante la multiplicidad de necesidades en los países en desarrollo.
Un tercer rasgo de la distribución geográfica de la AOD comunitario es la importancia creciente, ya referida en un apartado anterior, que han recibido en los últimos años las áreas mediterránea y latinoamericana. La mayor concentración de ayuda en esas regiones (que se ha producido a expensas del Sur de Asia y, más recientemente, también del África Subsahariana) ha llevado a que se haya doblado prácticamente la importancia relativa del Mediterráneo y triplicado la de Latinoamérica en la cooperación comunitaria, ya que a principios de los años ochenta sólo recibían, respectivamente, el 12 y el 5 por 100 de la misma.
La pérdida de importancia relativa del Sur de Asia como beneficiaria de ayuda al desarrollo no ha sido característica exclusiva de la Comunidad Europea o de sus Estados miembros. Tanto Estados Unidos como Japón han disminuido considerablemente la importancia relativa concedida a dicha región. Desde comienzos de los años ochenta, los primeros han disminuido asimismo la importancia relativa concedida al África subsahariana y, en cambio, han aumentado la otorgada al Oriente Medio. Japón, que ha mantenido estable la importancia relativa del África subsahariana, ha prestado mayor atención a Asia oriental y suroriental.