Relaciones Internacionales

El origen de la “especial” relación de los Estados Unidos de América Latina se encuentra en una base que podríamos denominar filosófico-moral. Examinando los primeros tiempos de la República norteamericana, sus acciones políticas concretas, y las declaraciones de los “padres fundadores”, vemos cómo los líderes de los nuevos Estados Unidos de América no estaban interesados en los asuntos del Sur, y en cambio definían los objetivos de política exterior según las circunstancias y las condiciones de Europa. Esto se debía, en cierto modo, a la necesidad de formar un apoyo para el experimento democrático y de contrabalancear toda acción de los británicos para debilitar la posición norteamericana en la comunidad internacional.
Con un idioma y una religión diferente, las comunidades del Sur eran vistas a menudo como pueblos con una experiencia colonial muy alejada de la de los Estados Unidos, pero con una cercanía geográfica que, sin embargo, haría inevitable su toma en consideración si, en la forja del sentimiento nacionalista, se estaba convencido de estar construyendo el mejor modelo político y económico.
Esta conciencia común de estar constituyendo un nuevo tipo de democracia más justa y libre frente a la europea (Gran Bretaña), que ya aparecerá en las reflexiones de Tocqueville, junto con la ética protestante y la idea calvinista de la purificación en el trabajo, ayudaron a forjar el mito de la “Idea de América”. Esta conciencia de la “Idea de América” tendrá una relación directa con la afirmación del liderazgo norteamericano respecto a otras naciones, La idea de construir una Gran República, y la exportación del modelo a otros pueblos “para que encuentren el camino”, estará presente en los “padres fundadores”. El Destino Manifiesto del presidente norteamericano Polk, supone la afirmación del liderazgo histórico de la “Gran Nación Norteamericana” y, por lo tanto, de dos principios: a) la exportación del modelo, y b) la exclusividad de acción en el continente. El Destino Manifiesto supone una visión específica del sistema internacional y de su ordenación, inicialmente aplicable a la realidad latinoamericana. La idea era construir un nuevo orden internacional que superase la realidad histórica europea en donde los Tratados y Acuerdos Internacionales habían tenido que conjugar los intereses encontrados de los Estados en una sociedad internacional construida en la “irracionalidad”, según Wilson.
Este nuevo sistema interamericano, más “racional, justo y democrático”, encuentra su legitimación en la sociedad más libre y laboriosa; también en la Providencia Divina. El otro principio clásico de la política exterior norteamericana es la “Doctrina Monroe”, que junto con el destino Manifiesto, supondría la elaboración de un “derecho propio y completo” que determinará la actuación de los Estados Unidos en esta área.

Sin embargo, estos principios filosófico-políticos, de larga maduración histórica pasarán desapercibidos hasta la administración de T. Roosevelt, cuando encuentren su culminación dos procesos paralelos y en profunda conexión: por un lado, la consolidación de los Estados Unidos como potencia económica; por otro, la elaboración teórica de principios políticos de aplicación inmediata a América Latina. En efecto, en este período habrá una transformación de esta base filosófico-política en conceptos políticos propiamente dichos, lo que supone la eliminación del primer plano del discurso de la justificación moralista religiosa y su sustitución por conceptos políticos de compleja elaboración teórica que serán aplicados a la realidad centroamericana.
Fue Manhan quién, por primera vez une el concepto político de “interés nacional” con el área latinoamericana: “El interés nacional de los Estados Unidos en el mundo, por encima de ideologías, será asentar y exportar su modelo político, fruto de nuestros principios de libertad, por nuestro natural continente, y especialmente en los territorios más cercanos...”. En su discurso, Manhan dejó claro que el Ejecutivo tiene que demostrar que sus objetivos en política exterior están de acuerdo con el interés bien entendido de la comunidad nacional. América Latina es parte destacada de ese interés nacional, luego tiene que ser una de las bases de la política exterior norteamericana por encima de planteamientos ideológicos y de partido. El planteamiento del presidente Roosevelt, influenciado por las ideas de Manhan, supondrá la puesta en práctica de estos principios políticos. Sin rechazar la posibilidad de negociación, justificará el recurso a la fuerza para “satisfacer el interés y el crecimiento moral”. Esta práctica de su Administración será conocida con el nombre de política del Gran Garrote (Big Stick).
El concepto de interés nacional respecto a América Latina fue enriquecido y ampliado bajo la Administración del presidente Taft, aunque ello supusiera el predominio de la interpretación económica y una pérdida de su sentido político. Las razones para las intervenciones que tendrán lugar en Panamá, Nicaragua, Haití y Honduras tendrán que ver con la defensa de los intereses económicos presentes en estos países. Así, se producirá un desequilibrio entre interés nacional, entendido como el interés histórico de la mayoría de la población e intereses especiales, objetivos expansivos producto exclusivo de los intereses económicos, cosa que no ocurría con Roosevelt.

El interés nacional de los Estados Unidos y América Latina madurará con la Administración de Wilson. Su idea del Destino Manifiesto y de la Doctrina Monroe va a estar ligada a un necesario y buscado protagonismo de los Estados Unidos en el mundo. Habrá una vuelta a la interpretación política del interés nacional respecto del área latinoamericana, cercana a Manhan y Roosevelt, pero desde una visión más protagonista e idealista en cuanto a la necesidad de exportar el modelo político. Wilson rechazará el concepto de “interés especial” de Taft, pero afirmará “la madurez política de América” para exportar un modelo acabado de democracia. Sus principios políticos girarán en torno a dos ideas: a) la de Estados Unidos como Nación entre naciones (enlazando con el Destino Manifiesto), y b) la del Presidente como líder de una nación y representante de un proyecto político para el continente. Esta última idea se traducirá en la necesidad de llevar a cabo una norteamericanización de América Latina, lo que para Wilson constituía una “alta misión” en la que no había que escatimar esfuerzos, incluso, si era necesario, la utilización de la fuerza.
Wilson pensaba que la democracia era la forma más humana y justa de gobierno y que todo pueblo, independientemente de su desarrollo, era capaz del “self government”. Su misión en Centroamérica era la de “guardián del espíritu de justicia, democracia y progreso”. El legado de Wilson completa el proceso de maduración de los principios políticos hasta los años cincuenta.

El desarrollo de los principios clásicos desembocará en el período conocido con el nombre de Guerra Fría, principal argumento de la política exterior de los Estados Unidos respecto a América Latina hasta el “hundimiento” definitivo de la URSS y de los países del Este. El teórico que elaboró esta doctrina, George Kennan, enlaza con los principios del Destino Manifiesto al aceptar las responsabilidades de la dirección moral y política de los pueblos, en especial las áreas geográficamente más cercanas porque suponen un mayor riesgo. Para ello, Kennan preconiza la necesidad de que Estados Unidos retorne a una política de poder.
Kennan será el primero en dar una nueva configuración al mundo en función de las dos superpotencias enfrentadas, dividiendo el globo en “áreas de influencia” y reclamando un control absoluto de las áreas consideradas vitales para su seguridad nacional: una de ellas será Centroamérica. El objetivo de este control absoluto será “frenar la expansión soviética”, y esto será posible mediante una fuerza contraria -la norteamericana- ejercida sobre una serie de puntos geográficos y políticos que contrarresten las maniobras de la política soviética. Europa central, Centroamérica y el Caribe se encuentran como objetivos prioritarios. En estas áreas cualquier movimiento debería ser contestado con contundencia.
El “error” cometido por la Administración Kennedy al aplicar mal y tarde la Doctrina Kennan supuso, a pesar de la Bahía de Cochinos y de la crisis de los misiles, un cambio en la visión norteamericana respecto a América Latina. El “enemigo”, tras el triunfo de la Revolución de Cuba, ya estaba instalado en el continente y por lo tanto, era necesario reforzar al máximo el control de los Estados para que no se pudiera filtrar cierta cooperación soviética, a través de Cuba, con otros Estados. Éste será el principal objetivo de la Alianza para el Progreso. En el discurso donde se presentó la Alianza, Kennedy destacó diez puntos, siendo los más significativos:
1. Una década de “esfuerzo máximo”.
4. Apoyo para la integración económica latinoamericana mediante un área de comercio libre y el Mercado Común Centroamericano.
9. Una renovación del compromiso norteamericano de defender a todas las necesidades del continente.
Sin hacer renuncia al espíritu del liderazgo renovado en el punto 9, los Estados Unidos necesitaban, dada la nueva situación internacional y la existencia de Cuba, llegar al control absoluto (Doctrina Kennan), no sólo con la amenaza de la utilización de la fuerza, sino controlando los procesos de cooperación e integración en el área. Aun así, es observable un pequeño reforzamiento de los elementos de cooperación y negociación frente al de la utilización de la fuerza.

A partir de la conversión del sistema internacional en multipolar, el concepto de interés nacional de los Estados Unidos de América Latina lleva implícitos dos principios: la utilización de la fuerza, y la negociación política y cooperación económica. Éstas serán las características de las administraciones sucesivas, poniendo el acento en uno u otro principio, dependiendo de la situación coyuntura del país en cuestión. La política norteamericana de Carter se puede definir como una mezcla entre el idealismo de Wilson y el desarrollo de los principios de negociación política y cooperación económica. Fruto de este desarrollo de negociación son el tratado Torrijos-Carter y la retirada de la ayuda al dictador Somoza.
La nueva visión de la diplomacia americana, al desarrollar este principio más suave respecto a Centroamérica, tendrá en Kissinger el mayor aporte teórico y conceptual. Era necesario una acomodación de la política exterior a la nueva realidad internacional, por lo que había que propiciar y potenciar la negociación y la cooperación económica en el área con el fin de convertir primeramente a Centroamérica en una zona de “Orden legítimo”. Para ello, debía establecerse una negociación con la URSS sobre las zonas mutuas de influencia, y negociar con los gobiernos de la zona sobre la base de un estudio de las necesidades económicas, país por país. Algunos de los objetivos de Kissinger, recogidos en un informe, son:

1. Conservar la autoridad moral y política de los Estados Unidos por medio de acuerdos donde los gobiernos centroamericanos reconozcan su protagonismo destacado.
2. Democratizar Centroamérica.
3. Mejorar las condiciones de vida de los pueblos centroamericanos, propiciando una cooperación económica discriminada rentable para la estabilidad política del continente.
4. Fomentar el cambio pacífico de Centroamérica resistiendo a la “violación de la democracia” por la fuerza y el terrorismo.
5. Prevenir la expansión o el peligro de “contagio revolucionario” en Centroamérica, reforzando los eslabones más débiles: El Salvador y Guatemala.

La visión de los problemas latinoamericanos, después del proceso nicaragüense, estará condicionada por el principio de la “necesaria contención comunista” en el continente. La Administración Reagan supuso, por lo tanto, una vuelta a la interpretación del interés de los Estados Unidos respecto a América Latina, en el sentido de lo expresado por la Doctrina Kennan. Algunos puntos que caracterizan la “era Reagan” son:

1. Tendencia a la ideologización del conflicto: intervención en Centroamérica para preservar la seguridad nacional.
2. Incremento de los conflictos regionales, entre El Salvador y Honduras, Honduras y Nicaragua, y Nicaragua y Costa Rica.
3. Mayor presencia de actores externos: incremento de la ayuda militar soviética a Nicaragua, y norteamericana a El Salvador, Honduras y a la contra.
4. Conflictos nacionales que se convierten en guerras civiles: El Salvador y Guatemala.
   

Una de las primeras iniciativas de la nueva Administración fue vincular la revolución en El Salvador con la intervención cubana y soviética. Había, por lo tanto, una vuelta a la teoría de la “necesaria contención comunista en América Latina”, siendo la Secretaría de Estado la que elaborará dicha estrategia. El planteamiento era que si los Estados Unidos no eran capaces de intervenir en sucesos que ocurrían cerca de sus fronteras, surgiría la percepción del debilitamiento de su capacidad de influir en los asuntos mundiales. De ahí, Reagan deducía la necesidad de una ayuda militar antiguerrillera y mantenerla por el período de tiempo necesario. Asimismo, reclamaba asignación de fondos para el entrenamiento y apoyo de organizaciones policiales en Centroamérica, no siendo ello impedimento para buscar salidas políticas. De 1981 a 1983, la Administración norteamericana proporcionó a El Salvador casi 700 millones de dólares, a Honduras casi 200 y a Guatemala 180. Al mismo tiempo, la Administración lanzó el programa de ayuda al exterior “Iniciativa de la Cuenca del Caribe” (CBI), diseñado como medio para responder a la “expansión comunista” mediante una comprensiva política comercial y de ayuda. Honduras fue utilizada con Norteamérica como base para una guerra encubierta contra Nicaragua: con más de 25.000 contras, Honduras se convirtió en una área donde se desarrollaba una “guerra de baja intensidad” contra el régimen sandinista.
En 1983, la invasión de Granada fue respaldada por gran parte de la opinión pública norteamericana; Reagan aprovechó la ocasión para pedir la autorización legislativa para incrementar la ayuda a la contra. La Administración Reagan va a caracterizarse por una oposición abierta a todos los procesos de paz que se ponen en marcha en Centroamérica desde 1983, y que tendrán como resultados más significativos la firma del Acta de Contadora para la Paz y la Cooperación en Centroamérica (1986) y el Acuerdo de Esquipulas II (1987). La creación del “Grupo de Contadora” partirá de tres conceptos y objetivos: Paz, Democracia y Desarrollo. Para ello, se solicitará, como primer punto, la no injerencia foránea en los asuntos internos de cada Estado, afirmando la independencia y autonomía de los Estados centroamericanos respecto a cualquier influencia exterior en el proceso de paz. Esto fue un duro golpe para la Administración Reagan, que ahora no podía ejercer un control directo de los acuerdos y compromisos.
Por su parte, el Acta de Esquipulas tenía como objetivos: a) reconciliación nacional; b) cese de las hostilidades; c) democratización; d) elecciones libres; e) cese de la ayuda a los movimientos insurreccionales; f) no uso del territorio para agredir a otros Estados; y g) cooperación, democracia y desarrollo.

Los primeros meses de la Administración Bush hacían suponer un relativo abandono de la Doctrina Kennan y la vuelta a los planteamientos recogidos en el Informe Kissinger: no renuncia a la utilización de la fuerza, y negociación y cooperación. Los pilares básicos de la nueva Administración serán: Fuerza, Realismo y Diálogo. Cuatro serán los puntos principales de acción:

1. Nicaragua: acusación directa a este país de poner en peligro el proceso democrático y la paz en toda la región. Se acusa a la Junta Sandinista de negar a los nicaragüenses los derechos humanos básicos, religiosos y políticos.
2. El Salvador: apoyo republicano al pueblo y al gobierno de este país que es el objetivo, según su planteamiento, de “una insurgencia dirigida desde el exterior”. Se ofrece el apoyo necesario para proteger la democracia en ese país.
3. Panamá: política firme con respecto al autoritarismo militar de este país y al narcotráfico.
4. Narcotráfico: los gobiernos latinoamericanos deben luchar conjuntamente contra el tráfico de drogas y Norteamérica ofrece su cooperación al respecto.
   

El enfoque de la Administración Bush, frente al de Reagan, será un acercamiento a los problemas de la zona latinoamericana sin ir directamente a las fuentes del conflicto, sino valorando todos los efectos desestabilizadores en los “procesos democráticos” de estos países. Primará el enfoque regional y la crítica al proceso interno de estos países y, por lo tanto, la vuelta a la búsqueda de la democracia en el área. Tampoco aparecerá en los textos y declaraciones ninguna alusión a la expansión soviética en Centroamérica, por lo que parece que se construye la acción presidencial sobre un discurso menos ideologizado. Continúa la ayuda a la contra sin desechar la posibilidad de negociaciones con el régimen sandinista.
Sin embargo, tendrá lugar un hecho de tremenda importancia para la política de Bush respecto al área: el debilitamiento de la Unión Soviética como superpotencia, derivado de los cambios desarrollados por Gorbachov y la abierta descomposición del bloque del este, que produce dos factores de vital importancia. Primeramente, un mayor margen de acción de los Estados Unidos en el área centroamericana, que se traduce en un aislamiento de los regímenes considerados más peligrosos y de las guerrillas nacionales; en segundo lugar, la desaparición paulatina del principal argumento que en los últimos cuarenta años habían justificado la política de Estados Unidos de la utilización de la fuerza, a saber, la expansión comunista en el mundo.
De esta manera, la política exterior norteamericana tuvo, necesariamente, que sufrir un proceso de cambio en su conceptualización: la “contención de la expansión comunista en América Latina” fue sustituida por el concepto de “modelo social más ético y políticamente más democrático”. Esta justificación permitió a Estados Unidos seguir justificando sus acciones violentas en el área bajo el argumento de “guardián de la moralidad y de la pureza de los sistemas democráticos”. Estos serán los principales argumentos esgrimidos en la intervención de Panamá y en el reconocimiento del gobierno de Daniel Ortega.
La estrategia diseñada por Baker, secretario de Estado, para Nicaragua, “negociación limitada con los sandinistas y su neutralización en el propio proceso político interno”, tuvo estupendos resultados. Aun con el triunfo sandinista, el gobierno de Daniel Ortega había llegado a conversaciones con Baker para introducir modificaciones en el sistema político nicaragüense, a cambio del cese de la contra y de una cooperación económica para este país. De esta manera, la nueva Administración, finalmente, propició un control indirecto de los procesos de paz y un protagonismo transferido en las negociaciones.